Jazmín Díaz-Barrios
2013
La segunda mitad del siglo XX representó una
evolución vertiginosa de las ciencias y la tecnología, los conceptos han
cambiado radicalmente y el mundo, en si mismo, es otro. Por supuesto, las
ciencias económicas, la gerencia, administración, el management, también han
sufrido transformación. Los mercados
se han hecho más competitivos, al facilitarse las comunicaciones entre unos y
otros países; el intercambio tecnológico ha industrializado sectores que hasta
hace poco estaban sumamente atrasados. Sumado a lo anterior, la inflación y las
recesiones económicas mundiales y la estanflación, han creado necesidades
previamente inexistentes.
El
Estado gendarme ya no es tal (o al menos no debe serlo), por el contrario, debe
ser el motor y director del desarrollo de una nación; el marcador de pautas, el
generador de políticas que tiene en sus manos la llave para abrir o cerrar las
posibilidades de desarrollo del pueblo que se encuentra bajo su égida. Por su parte, las empresas privadas han
dejado atrás el paternalismo y la dirección basada en vínculos familiares para
convertirse en grandes corporaciones, trasnacionales y multinacionales, que
necesitan prever lo más certeramente posible el comportamiento de un mercado
cada vez más complejo e impredecible.
Ante
estas nuevas situaciones, la administración moderna tiene que adoptar nuevas
actitudes, los márgenes de rentabilidad, la previsión del gasto, el control de
la ejecución de acuerdo a lo programado, tiene que ser realizado en forma
científica. Es necesario predecir el
futuro, es necesario controlar el presente.
Planificar no es más un lujo: es un imperativo.
El Estado, las finanzas públicas y el presupuesto.
Puede
decirse que el presupuesto visto, en una forma básica, tradicional y simplista,
como el ordenamiento financiero de los recursos y los gastos, nace,
institucionalmente, con el Estado y más
aun con las Finanzas Públicas.
El
hombre, ya sea aisladamente o en grupos de convivencia más amplios, desarrolla
una actividad destinada a procurarse
bienes que luego gestiona de forma tal que se satisfagan sus necesidades. Pero el hombre, en el curso de la historia,
siguiendo su tendencia sociable, ha ido formando grupos de comunidades humanas
amplios e integrados por fuertes vínculos de acercamiento: familias, tribus,
clanes y finalmente, la forma máxima de convivencia que es el Estado.
Surge
el Estado y con él, imperativos como son los de mantenimiento del orden
jurídico que se encuentra establecido y la defensa de su soberanía. Estas son las necesidades llamadas absolutas,
que un Estado debe atender para su propia conservación; pero el desarrollo
mismo del Estado va agregando a estas necesidades absolutas, otras llamadas
relativas, las cuales aumentan progresivamente. El Estado debe satisfacerlas y para ello,
requiere bienes y desarrolla una actividad financiera.
En
el principio de su existencia, sostiene Burkhead (1963), el Estado fue visto
habitualmente como un estado gendarme, desprovisto de toda actividad económica,
pero aún así, en sus primeros tiempos, necesitó de recursos; lo cual se tradujo
en cargas impositivas como medida de ingresos fiscales. Más tarde se le dio una visión distinta con
el surgimiento de las corrientes Mercantilista, Cameralista, Fisiocrática y posteriormente con Adan Smith y los autores
que continuaron bajo su égida, como fueron Ricardo, Mill, Rau, Leroy-Beaulieu,
entre otros y de manera subsiguiente, con Adolfo Wagner y Keynes.
Ahora
bien, de una u otra manera, el Estado debe sufragar los gastos para su
mantenimiento, y surge la interrogante:
cuántos recursos se necesitan para cubrir las necesidades?; cómo cuantificar
los ingresos en cada periodo? . Hace su
aparición aquí el presupuesto por la necesidad de cuantificar los gastos y los
ingresos. Es interesante destacar que
precisamente porque el presupuesto es una necesidad económica, nace en los
Estados con un profundo contenido político-económico-social, con mucha
anterioridad al momento histórico en el cual va a adquirir su carácter
institucional.
El derecho presupuestario a
través de la historia.
Durante
el período de las monarquías absolutas, como en cualquier otro, se elaboraron
presupuestos; pero eran instrumentos de contabilidad para uso privado y
exclusivo del monarca, quien se resistía a cualquier intento de darle
publicidad, o a que el pueblo tomara alguna injerencia en el presupuesto.
En
Inglaterra, la Carta Magna
de 1215 significó un compromiso entre el rey y los señores que lograron
imponerle ciertas garantías financieras.
Este acontecimiento histórico, unido a un lento desarrollo de las ideas
políticas, determina, cinco siglos más tarde, que en la Declaración de los
Derechos del Hombre, se consagre el principio de que la soberanía reside
esencialmente en la Nación y el derecho de ésta de constatar la necesidad de
las contribuciones públicas, consentirlas libremente y fiscalizar su empleo.
Había logrado imponerse el principio de la publicidad de las Finanzas
Públicas y desde entonces, el presupuesto surge como un instrumento legal, por
el cual el país determina las necesidades públicas que el Estado ha de
satisfacer y los recursos que acuerda proporcionarle para este fin. Ahumada
(1956).
En
la constante relación de causalidad que existe entre los sucesos históricos y
los fenómenos financieros y entre éstos y los anteriores, encontramos en la
transformación del presupuesto, una prueba más de cómo el profundo descontento
que el abuso financiero de la monarquía producía, fue una de las causas que
influyeron en la
Revolución Francesa (Gomel, 1892) y como a su vez, este
acontecimiento histórico, determina la generalización de la publicidad de ls
finanzas y transforma al presupuesto en una de las instituciones
constitucionales básicas. Aun cuando,
fue en 1820 cuando definitivamente se adoptó el Sistema Presupuestario en
Francia, este país fue seguido posteriormente por otros países europeos.
En
los Estado Unidos de Norteamérica desde 1910 se vio la inquietud de una reforma
constitucional que incluyera el derecho presupuestario, pero no fue sino hasta
1921 que el presidente Harding aprobó una ley llamada Ley del Presupuesto y Contabilidad, institucionalizándose así el
derecho presupuestario en ese país. En
España la constitución de Cádiz de 1812 preveía la presentación de cuentas de egresos. En México, la constitución de Apatzingán
de 1814, en sus artículos 113 y 114 ya habla de examinar y aprobar las cuentas de recaudación e inversión de la
Hacienda Pública. En Argentina, en
1870 se sancionó la primera ley de
contabilidad que incluía el aspecto presupuestario. (Ahumada, 1956).
Con relación al sector empresarial
(tradicionalmente privado), el presupuesto data de fechas mucho más
recientes. Después de la primera guerra
mundial se dan algunas experiencias, sobre todo en organizaciones muy grandes
para la época como Westinghouse y General Motors, pero no es sino después de la
segunda guerra mundial, debido a la publicidad de la que fueron objeto los
presupuestos públicos por parte del propio gobierno norteamericano, que los
empresarios pensaron en las ventajas que tendrían en el uso de las operaciones
de sus empresas. Los hombres de negocios
de la época, optaron por la implantación del dicho sistema, con el objeto de
controlar sus gastos, naciendo así, lo que se conoce con el nombre de Presupuesto
Empresarial.
El presupuesto en Venezuela
En
Venezuela, los primeros antecedente que se tienen sobre las Finanzas Públicas,
datan del siglo XVI y las prácticas continuaron igual hasta el siglo XVIII. En
efecto, entre estos siglos, el pensamiento y la práctica fiscal en España
evolucionan del mercantilismo al proteccionismo comercial e industrial,
concebido como la conveniencia de consumir el menor contingente posible de
servicios y mercancías extranjeras al imperio y de pagar, el que fuera
indispensable, con trabajo y mercancías propias. Los gastos que esta política comercial
ocasionaba se sufragaban mediante múltiples impuestos al consumo; mientras que
los recursos para satisfacer los gastos de la administración colonial, se
obtenían a través de impuestos a la producción, a la renta y del beneficio que
dejaba la producción y la comercialización monopólica de algunos bienes con
buena aceptación en el mercado
internacional. Este era en síntesis el sistema
presupuestario elemental que se utilizó en los primeros tiempos de la colonia.
Luego al establecerse la primera República
(1811) se mantuvo la legislación colonial.
Ya a partir de 1830, separada Venezuela
de la Gran Colombia, se inició un proceso de reorganización y se creó la primera Ley Orgánicala Dirección Nacional
de Presupuesto pero sin suficiente respaldo legal para actuar a nivel de la Administración
descentralizada de los estados y municipios.
El presupuesto mide y controla el gasto público, pero no la gestión como
un todo. Carrillo Batalla (1968).
Ya para 1959 se crea la Oficina Central de
Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN)
como una necesidad sentida de darle direccionamiento al país y poseer un
instrumento que una ese direccionamiento con los recursos necesarios para
ejecutarlo. En las décadas del 60-70,
se observan anexos a las leyes de presupuesto con relaciones de metas y
actividades que informen sobre el destino de los fondos y el costo de los programas. Pero no es sino hasta 1976 cuando se promulga
la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario (Congreso de la República, 1976), donde
se pone de manifiesto la importancia del presupuesto como factor de medición de
la gestión gubernamental. En esta ley se
establece el presupuesto por
programa como la técnica de elaboración, en un intento de legislar y obligar a
que el presupuesto sea la expresión de la planificación. Sin embargo, no se
educa al parlamento ni a los funcionarios por lo que el presupuesto continúa,
en la mayoría de los organismos, analizándose de manera tradicional: por
partidas de gastos e instituciones y no por programas y metas. Al hacer un recuento de su vigencia, puede
decirse que esta técnica, de tanta utilidad para el desarrollo de una cultura
sistemática de planificación-ejecución-control de las metas y los fondos
destinados a cumplirlas, no llegó a utilizarse en el país.
Desde
1995 se concreta la modificación de las finanzas públicas con un proyecto
(Programa de modernización de las finanzas del Estado, PROMAFE), en busca de
una mayor eficiencia y claridad (SUNAI[1],
2011). En 1999 se modifica la ley
orgánica de régimen presupuestario. En el
2000 se deroga esta ley, excepto el
artículo 74 y se sustituye por la Ley Orgánica de la Administración Financiera
del Sector Público, la cual ha sufrido modificaciones sucesivas desde entonces. En el 2005 se decreta la modificación de la
técnica de elaboración presupuestaria pasando de programas a proyectos, técnica
con muy poca base conceptual que sustente esta forma de planificación, la cual
se orienta más a lo operacional y de corto plazo. Los planes estratégicos y de
largo plazo no se visualizan bajo esta creación gubernamental.
En el ámbito empresarial
venezolano, los presupuestos no han sido populares, su instalación implica un
proceso de planificación y asignación de recursos. En tiempos de bonanza no se
ve la necesidad de recurrir a ellos; sin embargo, a raíz de la creciente incertidumbre financiera que vive el país en los
últimos lustros, el presupuesto se ha estado popularizando, como herramienta de
las empresas para enfrentar futuros cada vez más inciertos y situaciones cada
vez más fluctuantes.
Referencias bibliográficas
Ahumada, Guillermo (1956)
Tratado de Finanzas Públicas. Volúmenes I y II. Córdoba.
Burkhead, Jesse (1963) El sistema presupuestario gubernamental. México
Carrillo
Batalla, Tomás (1968) El proceso presupuestario venezolano. Caracas
Gomel Charles(1892). Les causes financières de la
Révolution Française. Paris
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