2015 DESINSTITUCIONALIZACIÓN DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EN VENEZUELA

Jazmín Díaz-Barrios
2015

Recientemente la organización International budget partnership (IBP) publicó los resultados del Índice de presupuesto abierto (OBI, por sus siglas en inglés) 2015 (www.openbudgetsurvey.org), ranking referido a los niveles de transparencia, participación y vigilancia presupuestaria que tienen los países. En esta oportunidad participaron 102 países y  Venezuela obtuvo una, nada honrosa puntuación sobre 100, de 8 puntos en transparencia, 23 en participación y 39 en vigilancia por parte de la legislatura. Vale decir que no sólo nuestros resultados son penosamente bajos, sino que además, son los más bajos de América. El país latinoamericano que nos sigue es Bolivia y tiene más del doble en transparencia que nosotros,

     A raíz de estos resultados, la organización Transparencia Internacional, capítulo Venezuela (www.transparencia.org.ve), comenzó una fantástica labor de difundir en las distintas universidades del país estos resultados. En la persona de la Dra. Christi Rangel de la Universidad de Los Andes, coordinadora regional de Transparencia Venezuela (merida@transparencia.org.ve), se ha desarrollado en el último mes una labor de divulgación de la información. El 20 de octubre le tocó el turno a la Universidad del Zulia y tuvimos el honor de acompañar a la Dra. Rangel con algunos comentarios. En este sentido, percibo que los resultados muestran el ostensible deterioro de institucionalidad presupuestaria que comienza desde la primera modificación de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP) allá por el año 2000 y que ha sufrido sucesivas modificaciones, para cambiar la idea del legislador de proteger los ingresos del país y ponerlos al servicio de individualidades.

               Me voy a permitir hacer una breve reseña del quehacer presupuestario venezolano para intentar recalar en una suerte de explicación de nuestro fracaso en la gestión transparente de las finanzas. A partir del año 1976 Venezuela contó con una herramienta legal para desarrollar el presupuesto de la nación cual fue la ley Orgánica de Régimen presupuestario (LORP); con ella se desarrolló el Reglamento número 1 que detallaba el cómo y cuándo hacer las cosas. En esta ley se establecía el presupuesto por programa como la técnica de elaboración, en un intento de legislar y obligar a que el presupuesto fuera la expresión de la planificación.   Sin embargo, no se educó al parlamento ni a los funcionarios por lo que el presupuesto continuó analizándose de manera tradicional: por partidas de gastos e instituciones y no por programas y metas.  En honor a la verdad, en el país nunca se utilizó realmente la técnica de presupuesto por programas a pesar de que estuvo vigente por 40 años.

Durante toda la época democrática del siglo XX, en Venezuela estaba presente la necesidad de reformar el Estado y dentro de ello, la modernización de las finanzas públicas. En ese sentido, en 1995 se concreta la modificación de las finanzas públicas con un proyecto (Programa de modernización de las finanzas del Estado, PROMAFE), en busca de una mayor eficiencia, claridad y transparencia.   El programa tenía tres etapas de implantación; en la primera, se encontraba el marco jurídico de la reforma. Venezuela tenía muchas leyes atomizadas e incluso que colidían, la idea era crear un instrumento jurídico único y congruente.

Como parte de este proceso,  se desarrolla el SISTEMA INTEGRADO DE GESTIÓN Y CONTROL DE LAS FINANZAS PÚBLICAS (SIGECOF). En el ámbito jurídico, en el 99 se modifica la ley (LORP) y finalmente en el 2000 se deroga  y se sustituye por la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, instrumento que consolida muchas de las leyes relacionadas con elementos de las finanzas del Estado, como el presupuesto, la contabilidad, el crédito público, la Tesorería, el control interno, y los aspectos macroeconómicos y de sostenibilidad en el mediano y largo plazo.

Ahora bien, por qué traigo a colación el PROMAFE? Porque  percibo que buscaba el mismo norte que el IBP. Al revisar la misión del PROMAFE encontramos que en ella están contenidos los tres aspectos que estudia el OBI: transparencia, participación ciudadana y vigilancia.

Rediseñar los procesos de la administración financiera de los entes gubernamentales, desarrollar, implantar, divulgar y asegurar el conocimiento de las herramientas legales y operativas que permitan el registro, seguimiento y control de las transacciones, propicien una gestión transparente y provean información confiable y oportuna al Estado venezolano y a la colectividad, con la coordinación del Ministerio de Finanzas, la participación de los órganos rectores y el empleo de recursos humanos especializados y de tecnología de avanzada.

En ese momento nos estábamos alineando para en un futuro tener trasparencia presupuestaria; ¿qué pasó en el camino? Volvamos al primer elemento: la LOAFSP.  Esta ley contiene prácticamente todos los elementos atinentes a las finanzas públicas, tal vez solo falta la parte tributaria. Sin embargo, el aspecto más desarrollado es el título 2, relativo al presupuesto. Y esto es un claro indicador de la importancia que el legislador le dio al presupuesto como pivote de todas las finanzas públicas venezolanas.

Cuando se revisa esta ley, se observa que fue pensada desde una perspectiva de transparencia fiscal. Se encuentra en la ley que: El presupuesto público expresa los recursos que se captan y asignan conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional del país. Se ajustará a las reglas de disciplina fiscal contempladas en la LOAFSP y en la Ley del marco plurianual del presupuesto. Si nos detenemos allí vemos los tres elementos básicos que deberían ser rectores del presupuesto: DESARROLLO ECONÓMICO, SOCIAL E INSTITUCIONAL. El legislador visionó el desarrollo financiero del país con estas tres patas, y he aquí, tal vez, la primera gran debilidad financiera, la ausencia de la tercera pata: el desarrollo institucional; o tal vez debería decirse, la involución del mismo.

La institucionalidad es lo que permite que el Estado se sienta obligado a informar, y más importante aún: que el ciudadano sienta que debe ser informado y lo exija. Esto último abre el camino a la participación, la cual lleva a la transparencia. Evidentemente, cuando un Estado no desarrolla la institucionalidad, el ciudadano desconoce su derecho y deber a participar, el cumplimiento de reglas se desvirtúa, se afecta la vigilancia y por ende la transparencia.  

Un ejemplo de esta situación, la tenemos en los sucedido el 13 de octubre próximo pasado, día en el cual no sesionó la Asamblea Nacional, sin embargo, fue entregado al secretario de ésta, el documento más importante para la ejecución de los planes nacionales en el venidero año:  el proyecto de presupuesto 2016. El país no se enteró (incluida la comisión de finanzas de la propia Asamblea Nacional). En el pasado, este era un evento público y notorio, lo hacía generalmente el propio Presidente de la República acompañado de sus ministros del área, de inmediato aparecían en prensa los datos para el próximo año y comenzaba el debate. En esta oportunidad, fue entregado por el ministro de finanzas al secretario de la Asamblea Nacional (AN) y lo único que se tiene es una nota de prensa de la AN informando que se recibieron todos los recaudos de ley.

Aquí en un solo acto, se violaron los tres principios analizados por OBI: transparencia, participación y vigilancia. Esto implica, que no solo el manejo presupuestario es opaco, y alcanzó un escaso 8/100 en el 2015, sino que la opacidad es sostenida, va en aumento y es intencional, ya que es la primera vez que esto ocurre. El mensaje subliminal es que el presupuesto no es importante, es sólo un acto administrativo, pero no comporta ninguna relevancia para el manejo del Estado. Esto es una muestra de la intención de desinstitucionalizar las finanzas públicas, nuestra tercera pata del desarrollo financiero.

Pero el proceso de desinstitucionalización no se queda allí, se observa en cada componente de la LOAFSP.

En cuanto al Crédito Público (CP), dos elementos concomitantes muestran la desinstitucionalización de las finanzas públicas: por una parte, al entregar un proyecto de presupuesto la ley establece que junto al proyecto se debe estregar el monto máximo de CP a contratar durante el ejercicio, el endeudamiento neto y letras del tesoro en circulación al cierre. Y por la otra, esos montos estarán determinados de acuerdo a la ley del marco plurianual de presupuesto. Pero es público y notorio que en los últimos años el monto de crédito público supera el monto original del presupuesto aprobado; de hecho, para este año 2015, ya el 6 de octubre se había superado el 100% del presupuesto original de Bs. 741 millardos, alcanzando Bs. 1.5 billones, lo cual hace suponer que el año finalizará con un gasto público rondando los 2 billones de bolívares fuertes.

Lo anterior es una muestra clara del poco respeto a la institucionalidad presupuestaria ya que se están violando dos preceptos protectores de la salud financiera, del desarrollo ordenado de la economía del país: el marco plurianual del presupuesto y los límites de endeudamiento establecidos en la Ley de presupuesto 2015.  Pero legalmente, no hay daño porque en la última modificación a la LOAFSP se fija el carácter informativo del marco plurianual del presupuesto, hasta tanto se dicte la ley correspondiente. Es decir, que ya el marco plurianual legalmente, no será tal, no es obligante.

Con respecto a Tesorería: La cuenta única del tesoro nacional prevista en la ley es una muestra clara del espíritu de transparencia que anida en este instrumento. De acuerdo con ella, todos los fondos existentes dentro y fuera del país y sus movimientos deben estar registrados en ella. Y en el espíritu de participación esta información debería estar publicada. Pero se tiene casi una docena de fondos pululando. Esos fondos, ¿tendrán el apropiado registro en la tesorería? Si la tesorería estuviera informada, el país lo estaría.

En atención a la Contabilidad: Una de las funciones de la contabilidad pública es el registro de las transacciones financieras que afectan la República, en ese sentido, llama la atención como en el año 2011 modificaron la definición de ingreso extraordinario  establecida en la LOAFSP. Hasta ese momento, un ingreso extraordinario era un ingreso no recurrente, como el proveniente de operaciones de crédito público y de leyes cuya vigencia no excediera de tres años. En ese momento pasó de ser algo claro e institucional a algo opaco y difuso: la ley se cambió y en vez de 3 años se escribió “aunque su vigencia comprenda varios ejercicios económicos financieros”; ¿quieren algo más opaco?. ¿Qué significa eso? Hasta cuándo se refleja como extraordinario un ingreso? ¿Quién define cuándo pasa a ser ordinario?. Se perdió la institucionalidad ya que para clasificar el ingreso habrá que preguntarle a alguien y que ese alguien decida, porque la Ley, ya perdió sentido. De nuevo el mensaje subliminal: la Ley no importa.

Tocando el Control interno, como sabemos, a partir del año 98-99 con la modificación de la Ley de la Contraloría General de la República (CGR), el control interno de aparato público venezolano recae en cada organismo, ya que la contraloría solo hace control a posteriori, es decir, auditorías. Esto requiere instituciones sólidas y muy bien organizadas que puedan llevar a cabo esta tarea. Es el caso, que en la modificación 2015 de la LOAFSP,  se incluye a los consejos comunales como sujetos de aplicación del presupuesto. ¿Qué significa para el control interno asignar presupuesto a grupos de individuos con buenas intenciones pero sin estructura ni preparación? Pierde institucionalidad el control interno, la incapacidad para llevar a cabo el control lo dejará sin efecto.

Dos componentes restan por revisar, el aspecto macroeconómico y la estabilidad del gasto y sostenibilidad intergeneracional. En esto puntos huelgan los comentarios, baste con recordar el artículo 148 donde se establece que será nulo todo acuerdo que pueda comprometer la independencia del Banco Central de Venezuela (BCV), que el Ejecutivo establezca directrices en la gestión del banco o que el BCV financie políticas deficitarias.  Dos años sin cifras generales, nueve meses sin cifras de inflación, hablan de la falta de independencia del BCV. Desde el millardito que el extinto presidente exigió al BCV para gasto corriente, quedó en evidencia la injerencia del poder ejecutivo en el BCV y la reproducción de dinero inorgánico completan la trilogía de ilegalidades.  El mensaje es claro: esa institución otrora respetable, ya no lo es más. El BCV perdió su institucionalidad.

Con respecto a esos dos fondos que la Ley establecía para garantizar la sostenibilidad del gasto a mediano y largo plazo, de manera sostenida, se han venido haciendo ajustes en la Ley para darle mayor discrecionalidad al uso de lo que fuera el fondo de estabilización macroeconómica que estaba absolutamente definido y orientado a la inversión, previsión, gasto sostenible y excepcionalmente, pago de la deuda pública y que se ha convertido en casi una docena de distintos fondos extrapresupuestarios que se utilizan para gasto corriente de manera absolutamente discrecional, sin cortapisas, controles previos, ni posteriores, sin vigilancia, sin participación y por ende con total opacidad. En la última modificación de la LOAFSP (enero 2015) simplemente excluye la regulación del fondo de la ley con la pueril excusa de que está contenido en otra. Y del fondo de ahorro intergeneracional, esa hermosa pieza que legislaba a 20 años para la próxima generación, nunca vio la vida, quedó en letra muerta.

Conclusiones

1. En los últimos años se han hecho modificaciones permanentes a la LOAFSP que desvirtúan su naturaleza.

2. Las modificaciones efectuadas tienden a incrementar los niveles de opacidad presupuestaria y disminuyen la capacidad de control tanto interno como ciudadano.

Como reflexión final, quiero expresar:

Hay un trabajo intencional y sostenido para desinstitucionalizar el presupuesto del país, tanto desde el punto de vista legal como cotidiano, haciéndolo no una herramienta de gestión de las finanzas, sino un documento inocuo para el ciudadano venezolano.  Mientras subsista esta falta de institucionalidad, mientras no se trabaje el desarrollo sostenido de la tercera pata de las finanzas públicas venezolanas, la falta de institucionalidad, no permitirá que se incrementen los niveles de transparencia, participación ciudadana y vigilancia y las cifras alcanzadas este año en trasparencia presupuestaria seguirán bajando.

@jazdibar

Editado.

Referencias bibliográficas

Asamblea Nacional (2000). Ley orgánica de la Administración financiera del sector público. 

Asamblea Nacional (2011).Modificación a la Ley orgánica de la Administración financiera del sector público. 

Asamblea Nacional (2015). Modificación a la Ley orgánica de la Administración financiera del sector público. 

Congreso de la República de Venezuela (1976). Ley orgánica de Régimen Presupuestario, Gaceta oficial extraordinarioa Nº 1893 del 30jul76. Caracas.

Ministerio de Finanzas (2002). Programa de modernización de la administración     financiera del estado (PROMAFE). SIGECOF. Sistema integrado de gestión y control de las finanzas públicas.