Libro Gestión Universitaria. La Universidad vista desde adentro. Compiladora Lilia Pereira. Colección de textos universitarios. Parte III-7. Pags:243-261. Año 2006.
Disponible en: https://www.researchgate.net/profile/Jazmin_Diaz/publications Y http://www.fces.luz.edu.ve/index.php?option=com_content&task=view&id=376&Itemid=187
Díaz-Barrios, Jazmín; Annicchiarico, Elvira y Ferrer, Cinthia
Introducción
Desde la década de los 80s, el
panorama financiero de Venezuela se enrareció, y con él las relaciones
financieras Estado-Universidad. El
modelo rentista en cuanto a la obtención de ingresos se refiere, se agotó; no
así en cuanto al gasto, ya que las instituciones y la población en general no
internalizaron las nuevas realidades; y aun cuando, momentáneamente, Venezuela
goza de una bonanza en cuanto a precios petroleros se refiere, ya existe la
conciencia de que esa holgura financiera es efímera y no sustentable. Lo anterior implica un cambio de paradigma en
las finanzas de la nación, en general, y en las universitarias, en particular,
así como en todos los subsistemas interrelacionados. Aunado a lo anterior, la dependencia casi absoluta del Estado,
además de una organización absurdamente burocrática, centralizada, rígida,
reactiva y anárquica, conspira contra cualquier intento de modificar el statu
quo. La calidad, pertinencia y equidad
promovidas por la UNESCO desde 1998, no han pasado de ser meras palabras
retóricas en el sector universitario venezolano.
Pero los recursos son escasos y las necesidades
incontables, se requiere encontrar alguna metodología válida que relacione
realmente los recursos con las metas planificadas y logradas. Es imperativo asumir un sistema de evaluación
de gestión real, en el cual se separe lo mediocre de lo eficiente. Medir, controlar, evaluar, compensar.
Afirman
Andrade y Carrau (1997), que el logro de la misión organizacional reclama que sus dirigentes
sean racionales y prudentes en la aplicación de los fondos institucionales
invirtiendo los excedentes que pueda haber, con prioridad en la consecución de
fines relevantes en lo académico, en lo humano y lo social.
Como respuesta a
estas necesidades, El Consejo Nacional de Universidades (CNU) y la Oficina de
Planificación del Sector Universitario (OPSU) crearon en el año 1999 el proyecto
Alma Mater (CNU, 2005), y dentro de este proyecto y en correspondencia con el
Programa de Modernización de la Administración Financiera del Estado (PROMAFE)
y el Sistema Integrado de Gestión y Control de las Finanzas Públicas Nacionales
(SIGECOF), se creó un SIGECOF para el sector universitario oficial. Uno de sus subsistemas principales es el
presupuestario, que como propuesta para estas instituciones, tiene la
denominación de SISTEMA DE ASIGNACIÓN, SEGUIMIENTO Y CONTROL
PRESUPUESTARIO (SASECOP).
De acuerdo a la OPSU, este modelo solventa los problemas y cubre las
necesidades existentes. Pero, ¿será la visión oficial compartida por la
comunidad universitaria? ¿Podrá este sistema
penetrar el blindaje y hacer realidad un sueño por todos acariciado como es un
presupuesto suficiente, manejado eficientemente, con resultados eficaces y
distribuido equitativamente, de acuerdo a las necesidades y metas de cada
institución? Este trabajo pretende analizar los aspectos presupuestarios del Sistema integrado
de gestión y control de las finanzas públicas universitario (SIGECOF) y evaluar
sus posibilidades de éxito.
Para lograr el objetivo planteado, esta
investigación documental se sirvió de una metodología de tipo descriptiva, con
un diseño no experimental, transeccional y descriptivo. La recolección de información se basó en revisión de literatura especializada en el
área y en el análisis de contenido del PROMAFE, SIGECOF nacional, proyecto Alma
Mater universitario y sus elementos, así como documentos provenientes de las
universidades públicas nacionales.
1. Modernización de las Finanzas Públicas en
Latinoamérica y Venezuela
Para Makón (2000), la reforma de la
administración financiera en América Latina se remonta a la década de los
setenta, cuando en Ecuador se realizaron cambios sustanciales en la normativa
jurídica financiera de ese país; si bien no significó un gran desarrollo en los
sistemas de administración financiera, sirvió de base para diversos cambios
efectuados en la legislación de otros países.
En la misma década, Brasil protagonizó una transformación importante en
los sistemas de administración financiera (Presupuesto, Crédito Público,
Tesorería y Contabilidad) acompañado de un desarrollo informático
significativo. Dentro de esta reforma,
Brasil aportó un nuevo elemento a la administración financiera, que luego sería
adoptado por otras naciones: la instrumentación de la Cuenta Única del Tesoro.
Para la década de los ochenta, Bolivia
se hace notar con la creación del Sistema de Administración Financiera y
Control Gubernamental (SAFCO), el cual aporta una concepción de interrelaciones
entre sistemas, aun cuando éste no mostró un avance para los siguientes
años. Simultáneamente, Chile y Argentina
llevaron a cabo reformas en su Administración Financiera, las cuales han
servido de referencia para desarrollos metodológicos, implantación de subsistemas y diseño de sistemas de
información financiera en otros países.
Sin embargo, fue en la década de los
noventa cuando verdaderamente se avivó la reforma de la administración
financiera en el sector público. Desde el comienzo de este decenio, varios gobiernos
latinoamericanos, entre ellos Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Paraguay y
Venezuela, vienen desarrollando, con mayores energías y nuevas ideas, importantes
procesos de reforma de su sistema de administración financiera pública (Makón,
2000).
No obstante, Ramió (2001) plantea que en los países latinos,
existen algunos elementos que bloquean una parte de las estrategias de
modernización y que, en todo caso, sólo son permeables a cambios de carácter
incrementalista, Esto elementos, entre
otros, son: 1) que ningún actor posee peso suficiente para romper el equilibro
que mantiene el sistema administrativo tradicional; 2) que no existe
institución alguna que tenga en régimen de monopolio la renovación de la
gestión pública; 3) que los programas de
renovación de la gestión pública no forman parte de la agenda, por la apatía y
el desinterés de la ciudadanía y por último, 4) que los gobiernos están
ocupados en políticas públicas con un fuerte peso político y de interés general
que no dejan tiempo para plantearse los problemas y disfunciones vinculados a
la gestión.
En el caso venezolano, los intentos de modernizar el
aparato público se remontan al año 1958 cuando se emitió un estudio sobre las
posibilidades de mejoras en la administración pública venezolana;
posteriormente en 1972 se hizo una propuesta formal de Reforma (Aray et al,
1981).
Más recientemente, según Decreto Nº
570 (1995) publicado en la Gaceta Oficial de Venezuela, el Estado, a través del
Ministerio de Finanzas (para entonces Ministerio de Hacienda), inició un
proceso de modernización de las finanzas públicas con la creación del Programa
de Modernización de la Administración Financiera del Estado (PROMAFE). Este programa cuenta con diversos elementos
que implican esfuerzos para adaptar las finanzas del Estado
a las nuevas realidades, su documento de creación expresa lo siguiente:
Se ordena elaborar el
Programa de Modernización de la Administración Financiera del Estado, cuyo
propósito será desarrollar e implantar el Sistema Integrado de Gestión y
Control de las Finanzas Públicas (SIGECOF), fortalecer las funciones del
control y la auditoría interna en los organismos públicos mediante la creación de
un órgano rector del control y la auditoría interna dentro del Ejecutivo
nacional y simplificar y automatizar los procesos de la administración
financiera normados por la Contraloría General de la República, la Oficina
Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República
(CORDIPLAN), la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE), la Tesorería Nacional
y las Direcciones de Finanzas Públicas, Contabilidad Administrativa e
Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda. Además, el Programa estudiará la redefinición
y la reorganización de los órganos rectores de la administración financiera del
Estado, para hacerlos más efectivos, eficientes y coherentes (Ministerio de
Hacienda, 1995:1).
A través de este programa se pretende proveer a las
finanzas públicas nacionales de una centralización normativa, es decir,
unificar metodologías y procedimientos para toda la administración pública,
pero con una desconcentración operativa, vale decir, dotar de capacidad
administrativa a cada ente en la ejecución de sus actividades dentro de la
normativa central, lo cual garantiza, a un tiempo, el control de las
transacciones y la fluidez de las mismas.
El Programa se inició con el levantamiento de la
información necesaria para la identificación de procesos, diagnóstico de
situaciones y definición conceptual del sistema. En su primera etapa, el PROMAFE se propuso el
rediseño de los procesos, del marco legal de la administración financiera del
Estado y la definición del órgano rector del sistema de control interno del
Ejecutivo Nacional (la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna).
Uno de los avances más significativos del PROMAFE, en su década de existencia, está representado por la
promulgación de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público
(LOAFSP) (2000), la cual derogó varias leyes existentes para la fecha, entre
ellas, la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario vigente desde 1976, la ley de
Crédito Público de 1992 y parte de las leyes orgánica de Hacienda Pública y de
la Contraloría General de la República.
La LOAFSP integra la administración financiera en un sistema incluyendo
en una misma ley los subsistemas de: Presupuesto, Crédito Público, Tesorería,
Contabilidad y Control Interno, además de contener los aspectos relativos a la
coordinación macroeconómica y estabilidad de los gastos en el mediano y largo
plazo. Esta ley incorpora el concepto de
ahorro e inversión estatal para un
desarrollo sustentable.
2.
Sistema Integrado de Gestión y Control de las Finanzas Públicas (SIGECOF)
Otro de los logros del PROMAFE, es la creación del
Sistema Integrado de Gestión y Control de las Finanzas Públicas (SIGECOF)
(2001). El mismo fue diseñado para, desarrollar e implantar un
método de gestión financiera integrada, coordinar los procesos administrativos
y financieros de los órganos que conforman el Estado y evaluar los Subsistemas
de las finanzas públicas. Siguiendo los lineamientos del Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificación Económica y Social (ILPES) desarrollados por otras naciones
latinoamericanas. El modelo persigue
unificar, integrar y simplificar los
procedimientos de registro y control presupuestario – administrativo, y basa la
integración en la coherencia de la normativa de los subsistemas de Crédito
Público, Tesorería, Contabilidad y Presupuesto (Ministerio de Finanzas, 2002). A
continuación se revisa cada subcomponente a fin de entender mejor su aporte a
la modernización de las finanzas públicas.
2.1. Contabilidad
Este subsistema pretende eliminar la debilidad actual del sistema de
contabilidad como proveedor de información oportuna para la toma de decisiones,
ya que hasta ahora el sistema de contabilidad tenía fines estrictos de control,
no informacional. Registra todas las
transacciones que afecten o puedan afectar a futuro la Hacienda Pública
Nacional y está diseñado para ser manejado de forma electrónica. Ahora bien,
Uno de los requisitos básicos del sistema diseñado,
es que cada transacción con incidencia económico-financiera que realice la
institución, se registre una única vez y a partir de ese registro sea factible
generar todas las salidas que se demandan. Lógicamente este registro debe
realizarse con todos los datos necesarios para su posterior proceso dado que
constituye la entrada única de información. Este registro único dota de
seguridad y eficiencia al sistema. (Ministerio de Finanzas, 1999a:18)
La afirmación anterior es discutible, ya que el hecho de
que la transacción sea registrada una sola vez, si bien genera un ahorro de
tiempo en la ejecución, de igual manera representa un riesgo de propagar
información errónea a todo el sistema. En la revisión documental solo se
encontraron mecanismos para proteger la integridad del sistema (es decir, que
los datos no sean manipulados) pero no se ubicó mecanismo de control alguno
sobre la pertinencia de la data. Es
posible que al querer subsanar la deficiencia informacional, no se haya
mantenido la fortaleza previa (control).
Es importante que ambas se mantengan porque un sistema que puede ofrecer
información en tiempo real, debe esmerarse en que esa información sea válida.
2.2. Crédito Público
Regula las operaciones de crédito público que el Estado
realiza. Comprende tanto la captación de los medios de financiamiento como los
fines, los cuales se orientan a inversiones reproductivas, financiamiento de
pasivos y casos de necesidad nacional o necesidades de tesorería que superen el
ejercicio presupuestario (Ministerio de Finanzas, 2002). Es dirigido por la Oficina Nacional de
Crédito Público, la cual toma parte importante en los aspectos crediticios de
la política financiera del sector público, así como en el asesoramiento del
endeudamiento a contraer en cada ejercicio presupuestario.
A diferencia de los otros subsistemas de la administración
financiera, el crédito público no se rige por el principio de desconcentración
operativa, ya que por la naturaleza de sus operaciones y sus efectos para el
país, la casi totalidad de las actividades operativas están centralizadas.
2.3.
Tesorería
Este sistema pretende convertirse en una gerencia financiera moderna,
abandonando el modelo de caja pagadora actual, con participación en la
definición de la política financiera que permita una mayor y mejor utilización
de los recursos del Estado. Lo anterior
requiere una programación financiera oportuna para que la información fluya al
organismo decisor. Igualmente, implica
un solo organismo pagador, eliminando gastos bancarios pero centralizando el
pago en la Oficina Nacional del Tesoro (ONT).
Para el MinFinanzas (2002) esto es altamente positivo ya que ‘reduce’
los tiempos de ejecución, omite los procesos
burocráticos (emisión de cheques, recibos y registros de pagos), reduce el
riesgo de manejo de efectivo y disminuye el número de cuentas bancarias oficiales
y de los costos asociados. Otra lectura
que podría hacerse, es que limita la autonomía de las unidades descentralizadas
al eliminar los fondos de avance, esto último podría disminuir la oportunidad
del pago al incrementar los tiempos de espera de los proveedores, lo cual
incidiría en los precios dados al sector público. Adicionalmente, afectaría negativamente a la
banca privada al retirarle los fondos públicos, lo cual, dada la estructura
financiera venezolana (tan dependiente de los fondos públicos), podría ser
bastante grave para la supervivencia del sistema bancario y por supuesto
favorecería a los grandes bancos en desmedro de los pequeños.
2.4. Presupuesto
Tomando en cuenta que el presupuesto es la herramienta con
la cual se asignan los recursos a los entes del sector público, este subsistema
pretende dotar a las distintas unidades que ejecutan recursos
financieros de un esquema
informático. Este subsistema registra los ajustes aprobados por la Asamblea
Nacional en cuanto a los créditos presupuestarios definitivos tanto en el
SIGECOF Central como en el local, así como las programaciones presupuestarias
de cada ente de manera automatizada.
Sin embargo, con el fin de otorgar desconcentración
operativa (flexibilidad a los organismos ejecutores), la puesta en práctica
implica que la programación presupuestaria de cada ente se apruebe sólo a
niveles agregados globales. El modelo
presupuestario ha sido interpretado por cada ente, personalizando su utilización,
como es el caso de las universidades donde el CNU-OPSU creó el Sistema de
Asignación, Seguimiento y Control presupuestario (SASECOP) para darle respuesta
a la necesidad de modernizar las finanzas universitarias.
Los subsistemas descritos presentan ventajas teóricas en
cuanto a la práctica financiera actual en el país, bien sea por la
simplificación que implica registrar las transacciones una sola vez, o evitar
el uso de intermediarios bancarios, sin embargo su implantación en las
distintas instancias del poder nacional conlleva un esfuerzo de planificación e
integración no conjugado con anterioridad en el país, lo que hace pensar que su
puesta en práctica es por decir lo menos, difícil.
Pero aun considerando que la implantación fuera un hecho, habría que
revisar aspectos tales como la propagación exponencial de un error contable al
registrarse una sola vez e insertarse progresivamente en las distintas
agregaciones financieras previstas en el sistema; o las implicaciones de la
centralización del organismo pagador con respecto a la oportunidad del pago a acreedores, o a la capacidad de la ONT de procesar tantos
requerimientos, o con respecto a la salud financiera del país, al dejar al
sistema bancario privado desprovisto de los fondos públicos.
Adicionalmente, como plantea Makón (2000:33) “La reforma no requiere sólo de normas, metodologías
y desarrollos de softwares
informáticos”. Implica básicamente, un
cambio en la cultura de los funcionarios públicos con respecto a su gestión
diaria y esto requiere años para su maduración.
No es suficiente el cumplimiento formal de la norma, este debe ser
acompañado de criterios de eficacia y eficiencia que ameritan un profundo
proceso de capacitación, no solo de metodologías, sino de pautas de
comportamiento, de criterios éticos que le aclaren al funcionario su razón de
ser como servidores públicos. Este tal
vez sea uno de los principales obstáculos para la implantación en nuestro país,
donde generalmente se dan las órdenes, pero no los medios para cumplirlas.
3. Las Finanzas Universitarias
Desde el inicio del período
democrático en Venezuela, comienza un proceso de masificación de la educación
superior que hace crisis en los años 80 cuando los recursos comienzan a
escasear. La capacidad de financiar a la
educación superior empezó a deteriorarse, sin embargo, no se tomó en cuenta
para emprender una verdadera transformación financiera universitaria,
comenzándose a acumular una serie de problemas que han llevado consigo la
disminución progresiva de la calidad de las universidades públicas.
Diversos son
los problemas que enfrenta la educación superior, entre ellos se encuentra la
formulación del proyecto de presupuesto, la cual no es precedida de adecuados
estudios técnicos, ni de análisis actualizados sobre los resultados de la
ejecución del presupuesto vigente o de años anteriores, que permitan determinar
las verdaderas necesidades de recursos financieros. Para Silva (2001), es una realidad que ni las oficinas
de presupuesto, ni las de planeamiento, ni las contralorías internas hacen
verdaderas mediciones en cuanto a la eficiencia y eficacia en la asignación y
uso de los recursos, en comparación con las metas establecidas
Esté (1998) manifiesta que
las universidades venezolanas se enfocan en la ejecución de los recursos
asignados, en problemas ya existentes, mas no planifican y por ende no
anticipan los problemas futuros. En
ningún momento se ha comprendido la importancia y necesidad de planificar. Agrega la autora, que muchas universidades no
cuentan con un sistema que les permita conocer, entre otras cosas, cuál es su
matrícula, su inventario y hasta el registro de sus deudas, es decir, que una
de las principales razones de la ineficiencia universitaria está en la falta de
cultura de planificación y de asumirlo como fase fundamental en el desarrollo y
crecimiento institucional.
Pero, no solo la
planificación ha presentado deficiencias, según Fuenmayor (2004), los
administradores de los fondos asignados a las universidades, realizan cambios
arbitrarios al destino de esos fondos, prevaleciendo elementos como:
ignorancia, negligencia, clientelismo, politiquería, corrupción, intereses
personales, entre otros, precisamente por la falta de control interno y
externo. Esto se traduce en miles de
millones de bolívares mal administrados y desviados del financiamiento de las
actividades básicas de la universidad.
Lo anterior ha sido validado por la OPSU (2003), al señalar que el
presupuesto universitario es erróneamente abultado con gastos que no van
dirigidos a la consecución de los objetivos esenciales de docencia,
investigación y extensión.
La
situación se agrava debido a que el presupuesto de las universidades se
caracteriza por ser, no sólo incrementalista, sino que adicionalmente, según lo
planteado por la Dirección General de Planificación Universitaria (DGPU) de la
Universidad del Zulia (LUZ) con rigidez en la asignación presupuestaria,
desvinculación plan-presupuesto, deficiente gestión para la diversificación de fuentes
de financiamiento, carencia de un sistema integral de gestión, heterogeneidad
en la organización académico-administrativa, rendición de cuentas extemporánea,
ausencia de redes de producción que propicien la productividad y transparencia
de la gestión universitaria y carencia de un sistema de evaluación continua a
través de indicadores de desempeño (DGPU, 2004).
Lo anterior es apoyado por
Rangel (2002) cuando plantea que las universidades públicas no cuentan con un
sistema de rendición de cuentas de su gestión que permita la retroalimentación
de estas instituciones con su fuente de recursos, representada por el Estado;
más aun, que las universidades toman su autonomía como escudo para no rendir
cuentas. Para García Guadilla (2001), no
se han creado en Venezuela sistemas de rendición de cuentas basada en la
autonomía responsable y la transparencia, con información actualizada para una
toma de decisiones estratégicas, vale decir: se
carece de mecanismos de información y aseguramiento de calidad.
La autora expresa, que
mediante la rendición de cuentas, la sociedad puede recobrar la confianza en
las instituciones académicas y puntualiza que una universidad más orientada a
la consecución de sus objetivos debe basarse en una cultura de evaluación de
los resultados que funcione de manera centralizada. Al mismo tiempo, se debe interactuar con la
autoevaluación de las propias instituciones, para que ambas (sociedad y
universidad) trabajen basadas en la
pertinencia dentro del concepto de calidad en la evaluación y
autoevaluación. La rendición de cuentas
debe asumirse como un compromiso de transparencia no sólo hacia las
instituciones sino hacia la sociedad.
A su vez, Scharifker
(2004) comenta que para avalar la inversión que se hace en las universidades se
debe profundizar en los indicadores de gestión, donde los presupuestos estén
acordes al desempeño de estas instituciones en cuanto a la producción obtenida,
relacionada con sus objetivos esenciales.
Se parte del supuesto de que al desarrollar un sistema de indicadores de
desempeño se pueden dirigir los fondos públicos de una manera eficiente, hacia
la producción de mejores recursos humanos y conocimientos.
De
esta manera la solicitud de incrementos en los aportes financieros debe ir
acompañada del compromiso de elevar la calidad y el rendimiento de la gestión,
la cual sería verificada a través de una evaluación periódica de los resultados
obtenidos por las universidades. De allí
pues, que la evaluación tiene que pasar de un mero control de resultados a un
verdadero sistema de control de gestión que potencie las áreas críticas del
desarrollo y pueda, en un marco estratégico, favorecer integralmente a la
calidad del mismo.
Los
diagnósticos de expertos expuestos anteriormente, demandan la implantación de
un modelo de planificación y control presupuestario que consagre los objetivos
institucionales, de tal forma que exista transparencia en el manejo de los
recursos y oportuna rendición de cuentas, apoyado en indicadores de desempeño
que incluyan ciertos criterios básicos como eficacia, eficiencia, suficiencia y equidad y otros complementarios como
pertinencia. Eficacia, al orientarse al logro de las metas
institucionales; eficiencia al promover la racionalización y uso adecuado de
los recursos; suficiencia, al
propiciar un equilibrio entre asignaciones y necesidades; equidad al distribuir
el presupuesto de acuerdo a los resultados obtenidos en la gestión; y
pertinencia, al ubicar los recursos de
acuerdo a las necesidades globales del país.
Los
cambios que se requieren ameritan de una definición de responsables de
programas con amplia delegación de decisiones, basada en una confianza limitada
por la rendición de cuentas, una estructura organizativa flexible y el
desarrollo de sistemas adecuados que proporcionen información fluida y oportuna
para la toma de decisiones (OPSU, 2003).
En este sentido, se han dado algunos
pasos: En una evaluación realizada por el Programa Administrativo Financiero de
la OPSU (PAF) en el año 1987, (Otero, 2000) se encontraron algunos avances con
respecto a la década de los setenta como: Acentuación de la participación de
las universidades en las reuniones de discusión del área financiera y
presupuestaria; Elaboración de instrumentos para la formulación de los
presupuestos universitarios; e Inicio de la construcción de un banco de datos
financiero de las universidades.
El proyecto Alma Máter,
creado y desarrollado por la OPSU en 1999, basado en los principios de calidad,
pertinencia y equidad de la educación universitaria en Venezuela y en el
PROMAFE, está formado por subprogramas destinados a mejorar tanto el área
académica, como financiera. En esta
última área se encuentra el SIGECOF universitario.
4. SIGECOF Y
SASECOP universitarios
Basándose en los mismos principios de centralización
normativa y descentralización operativa, se crea el SIGECOF universitario
liderado por CNU-OPSU y bajo los auspicios del Ministerio de Finanzas, en el
cual están participando las cinco universidades autónomas, y cinco
universidades experimentales. Adicionalmente, para implementar el
sistema en las universidades nacionales, un grupo de ocho instituciones
fungieron como unidades piloto a fin de elaborar 15 manuales funcionales que
detallan las principales actividades a ejecutar. El
SIGECOF universitario cuenta con cuatro (4) subsistemas Conexos y tres (3) subsistemas principales.
§
Subsistemas Conexos
Está representado por
todos aquellos procesos generadores de información y registro de transacciones
que afectan a los subsistemas principales de la administración financiera. Ellos son: El Subsistema de Compras y Contrataciones (obtención de bienes y
servicios necesarios para la realización de la gestión universitaria); El Subsistema de Gestión de Bienes (inventario, valuación, identificación, descripción,
codificación, incorporación y desincorporación de los bienes de las
universidades); Subsistema de Gestión Financiera de Recursos Humanos (generación de información que sirva de apoyo
a los entes centrales, facilitando el proceso de formulación,
programación y ejecución del gasto de personal); y el Subsistema de Registro Auxiliar de
Obras (procedimientos,
procesos y documentación referida a la
ejecución de obras). Los subsistemas conexos mencionados, sirven de
apoyo a los subsistemas principales.
• Subsistemas Principales
Son los mismos sistemas mencionados en la SIGECOF nacional, a excepción
del sistema de Crédito Público. Es
decir: Contabilidad, Tesorería y
Presupuesto. En cuanto a este último,
puede decirse que es el punto inicial y determinante en la fluidez del
SIGECOF universitario, ya que más del 90% de los fondos de las universidades
llegan vía presupuesto nacional.
Tomando en cuenta
que el área presupuestaria en las universidades ha estado tan vulnerada y
afectada no sólo por las restricciones financieras sino por la ejecución de los
recursos asignados, CNU-OPSU
decidieron crear un sistema integrador para el área presupuestaria (SASECOP) a
partir de los lineamientos y normativa del subsistema Presupuesto del SIGECOF universitario, que le
permita al Estado y a la administración de la educación superior ver a la
universidad como una inversión a largo plazo con criterios de eficacia,
eficiencia, efectividad y equidad tanto en la asignación, como en la ejecución
del gasto universitario.
Estos requerimientos, tienen que ver
con lo registrado por Méndez
(2004), en el sentido de que toda organización desde sus inicios necesita
conocer si sus resultados, están acorde con los planes formulados de manera
previa (eficacia), si los resultados previstos y alcanzados están acorde con
los recursos utilizados (eficiencia), y si esa organización es capaz de
responder con sus resultados a la sociedad en la que se encuentra
(efectividad). También esta relacionado
con el planteamiento de Abad (1997:24) cuando define el Control de Gestión como “…
un instrumento gerencial, integral y estratégico que apoyado en indicadores,
índices y cuadros productivos en forma sistemática, periódica y objetiva
permite que la organización sea efectiva para captar recursos, eficiente para
transformarlos y eficaz para canalizarlos”.
La
teoría del modelo presentado por la
OPSU, además de incorporar el sistema
financiero universitario al de la administración pública nacional y estar
basado en la centralización normativa y desconcentración operativa, prepara a
las universidades para que se pueda ejecutar en ellas un control efectivo de
gestión. Comienza introduciendo una
estructura programática única para todas las universidades. El modelo unifica y simplifica el sistema
llevando los programas de 14 a sólo seis: Tres básicos (docencia, investigación
y extensión) y tres de apoyo (actividades centrales, actividades comunes y no
asignable a programas). Dándole mayor
relevancia a la razón de ser de la universidad.
Las actividades centrales tienen que ver con los aspectos
administrativos, directivos y de apoyo; mientras que las actividades comunes
están relacionadas con laboratorios, bibliotecas, cultura y deporte.
Esta
nueva apertura programática permite identificar las redes de producción y los
productos terminales e intermedios, lo cual a su vez, va a simplificar el
control de los procesos a través de indicadores de gestión administrativa para medir el desempeño institucional y por ende,
evaluar los resultados obtenidos. La
OPSU definió inicialmente 18 indicadores básicos, en el entendido de que cada
universidad los analizaría y ampliaría de acuerdo a sus necesidades y
características individuales. Estos
indicadores iniciales fueron clasificados en tres grupos: nueve indicadores
académicos, cinco indicadores docentes y cuatro financieros.
Entre
los nueve indicadores académicos, se encuentra la Incorporación estudiantil,
demanda satisfecha, relación estudiante/docente, tasa de retiro y tasa de inscripción, entre otros, cuyas
variaciones permiten inferir los incrementos necesarios de recursos. En
cuanto a los indicadores docentes, permiten conocer la rotación de profesores,
los investigadores activos, su productividad, la relación con el personal no
docente, entre otros parámetros que facilitan la asignación, atendiendo a la
realidad de cada universidad.
Por
su parte, los indicadores financieros miden, entre otras cosas, las
proporciones en que son asignados los recursos a la docencia, investigación y extensión; la
proporción de créditos adicionales y de recursos propios que conforman el
presupuesto definitivo global de cada universidad. El detalle de estos indicadores se presenta
en el cuadro 1.
CUADRO 1
Indicadores de la Gestión
Administrativa de las Universidades aprobados por la Opsu
Aspectos
|
Indicador /
Índice
|
Académicos
|
•
Tasa de Incorporación estudiantil
•
Tasa de demanda estudiantil satisfecha
•
Relación estudiante por docente
•
Rotación matricular
•
Tasa de retiro
•
Tasa de Procedencia estudiantil
•
Tasa de inscripción
•
Tasa de participación de estudiantes en
actividades de extensión
•
Variación interanual de la matrícula.
|
Docentes
|
•
Perfil institucional docente
•
Relación docente/no docente
•
Tasa de Población activa
•
Tasa de investigación activos
•
Tasa de eficiencia de la investigación
|
Financieros
|
•
Asignación presupuestaria
•
Tasa de incertidumbre financiera
•
Dependencia financiera
•
Tasa de Gastos de población pasiva
|
Fuente: Elaboración propia a
partir de la data de la Oficina de Planificación del Sector Universitario
(OPSU).
Visto
desde la perspectiva de la OPSU, el modelo propuesto luce factible, viable; sin
embargo, en entrevistas realizadas a personal de universidades nacionales,
existe la percepción de que el sistema, desde el punto de vista tecnológico, no
está a la par con los avances de estas universidades, por lo tanto su
aplicación resultaría un retroceso para estas instituciones.
Consideraciones Finales
La transformación de la administración financiera pública
implica actuar no únicamente sobre los subsistemas (Presupuesto, Crédito
Público, Tesorería y Contabilidad), sino también sobre la reforma en la
programación-administración de los recursos humanos y materiales, que facilitan
la producción de los bienes y servicios que demandan las políticas de mediano y
corto plazos, que se instrumentan
anualmente en el presupuesto público.
De allí pues, que la reforma de la administración
financiera, simultáneamente con la reforma de los restantes sistemas
administrativos (sistemas horizontales que cubren toda la administración
pública), es una herramienta básica para mejorar realmente la gestión pública.
Ahora bien, el presupuesto, y en nuestro caso el
universitario, tomando las premisas del modelo propuesto, debe orientarse a
cumplir los fines esenciales de estas instituciones y revalidar su papel
histórico. Como expresa Yicón (1997), la
función presupuestaria tiene su razón de ser en la medida que se identifique
enteramente con los fines principales de la universidad.
La técnica del
presupuesto por programas es un instrumento idóneo para la reforma de la
administración financiera venezolana, ya que facilita la expresión de los
procesos productivos que ejecutan las instituciones públicas al relacionar
insumo-producto, diferenciando, a su vez, entre productos terminales e
intermedios; consecuentemente, permite la medición ex-ante y ex-post de
la eficiencia y eficacia de la gestión pública. Este tipo de medición es importante para la
OPSU (2001) ya que ellos refieren que “la evaluación de los logros, resultados
y efectos constituyen la oportunidad para saber hasta que punto el proyecto
universitario ha resultado exitoso”.
A partir de la revisión
efectuada, podemos concluir que el SASECOP conceptualmente, es un modelo de Planificación,
al relacionar las metas con los recursos; además posee una estructura
programática que permite identificar la producción institucional facilitando la
asignación de recursos y la rendición de cuentas, lo cual lo convierte en un
modelo de Control, y al exigir los resultados de la gestión, eleva la
eficacia y eficiencia de las instituciones que se saben evaluadas, presentándose
así como un
modelo de Evaluación. Por otra parte, teóricamente, cumple con los criterios de suficiencia, eficacia,
eficiencia y equidad, necesarios para cumplir las demandas de la
sociedad.
Todo lo
anterior tiene que ver con lo que ofrece el modelo, ahora bien, ¿que exige?:
Requiere modificaciones substanciales en las universidades nacionales, requiere
cambio de cultura, instrucciones claras, responsabilidades definidas, educación
y entrenamiento presupuestario, planificar para modificar el futuro y no para
legitimarse ante la sociedad. Es imperativo que la mística defina la voluntad
política; implica que en todos los niveles se hagan las cosas porque la
universidad saldrá beneficiada y no porque hay elementos clientelares en juego:
Voluntad política interna y externa.
Todo lo anterior dificulta la
puesta en práctica en el corto plazo.
Con respecto a este punto,
López (1999) señala que el liderazgo universitario tiene en sus manos la
función de fortalecer los procesos, lo cual representaría que las autoridades
en conjunto con el Estado tomen decisiones claras para abordar un modelo de
esta naturaleza, de lo contrario la legitimidad de las universidades seguirá en
descenso y su capacidad de respuesta a las necesidades del entorno será
precaria
De lo
precedente se puede aseverar que el SASECOP es un modelo de planificación,
control y evaluación presupuestaria, pero la pertinencia del modelo dependerá
de: 1. La disposición de las universidades para aceptar el cambio de paradigma
reactivo a uno proactivo; 2. La
capacidad de implementar los requerimientos estructurales que el sistema exige;
y 3. La respuesta que reciban del
Estado, una vez logrado los dos anteriores.
Las tres son condiciones
necesarias, una sin la otra hace inoperante el sistema. Esto se debe a que si las universidades
logran comenzar el proceso y el Estado persiste en sus asignaciones
insuficientes, el modelo no pasará de ser una simple moda pasajera y como el
gatopardo habremos cambiado para no cambiar.
Es substancial recordar que el apoyo político es esencial para el éxito
de reformas de esta índole.
Adicionalmente,
es importante destacar que a pesar de que desde el 21 de julio de 2003, los
rectores acordaron (reunión de la Asociación
Venezolana de Rectores Universitarios (AVERU)) implantar de manera
definitiva el SASECOP en las universidades públicas del país, hasta la fecha,
solo la Universidad de las Fuerzas Armadas (UNEFA) lleva el Sigecof; mientras
que la UCV y LUZ, están adecuando sus sistemas de presupuesto a la LOAFSP, no
al SIGECOF. En el caso de LUZ, se aduce
que el Sigecof es menos avanzado que los sistemas ya en operación en la
universidad, por lo cual su puesta en práctica representaría un retroceso
(Molero, entrevista personal, 2006).
Por su parte la ULA, UCLA y UNET están en vías de adecuación del sistema
(son las universidades más avanzadas en este aspecto, ya que la UNEFA desde su
origen comenzó a trabajar con el Sigecof, por su vinculación con las
FF.AA.). En el resto de las
universidades, no se tiene evidencia de que se esté implantando el modelo
(Bautista, entrevista personal, 2006), es decir, que luego de la fase de
diagnóstico, conceptualización y diseño del sistema, no se perciben logros
tangibles en el proceso de TRANSFORMACIÓN FINANCIERA UNIVERSITARIA, que
esperaba lograrse con la puesta en práctica del SIGECOF .
Adicionalmente,
para el año 2006 fue cambiada la técnica de elaboración presupuestaria (vigente
desde 1976) de presupuesto por programa (en el cual se basa el SIGECOF) a
presupuesto por proyectos. Esto deja un
gran vacío en la metodología del SIGECOF, SASECOP y todo el modelo financiero
que por tantos años se planificó, diseñó y revisó. Como es de conocimiento público, los proyectos son finitos, tienen un principio
y un fin, no son continuos, para conceptualizarlos de manera formal: “El conjunto de actividades interdependientes orientadas
al logro de un objetivo específico en un tiempo determinado y que implican la
asignación de recursos de inversión. Generalmente el resultado de un proyecto
es la dotación de una capacidad instalada para activar procesos” (Sanín, 1999). Por lo tanto la misión de la universidad: docencia,
investigación y extensión no pueden ser proyectos, pero tampoco serán programas
porque fueron intempestivamente eliminados.
Verdaderamente, que la improvisación representada por ese cambio de
programas (con toda una teoría de planificación que lo sustenta) a proyectos
(un nivel más bajo y específico en la planificación) desorienta sobre el futuro
de todo el PROMAFE.
Esta situación es
verdaderamente triste, porque cuando se analiza todo el proceso seguido para
llegar a la apertura programática única de seis programas, se nota un esfuerzo
de análisis y concertación que a la luz de los acontecimientos parece sin
sentido, perdido. Significa esto que no
se termina la aplicación de una propuesta cuando ya se cambia radicalmente la
manera de trabajar en el área presupuestaria; peor aun, no se cambia, se deja
difusa. Qué nivel de credibilidad puede
tener el Estado? cómo se puede avanzar en estas condiciones?. Estas interrogantes parecen quedarse sin
respuestas.
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