Ir al contenido principal

2006. Modernización Financiera en las Universidades Públicas

Libro Gestión Universitaria. La Universidad vista desde adentro. Compiladora Lilia Pereira. Colección de textos universitarios. Parte III-7. Pags:243-261. Año 2006. 

Disponible enhttps://www.researchgate.net/profile/Jazmin_Diaz/publications        Y http://www.fces.luz.edu.ve/index.php?option=com_content&task=view&id=376&Itemid=187
                           

Díaz-Barrios, Jazmín; Annicchiarico, Elvira y Ferrer, Cinthia

Introducción

Desde la década de los 80s, el panorama financiero de Venezuela se enrareció, y con él las relaciones financieras Estado-Universidad.  El modelo rentista en cuanto a la obtención de ingresos se refiere, se agotó; no así en cuanto al gasto, ya que las instituciones y la población en general no internalizaron las nuevas realidades; y aun cuando, momentáneamente, Venezuela goza de una bonanza en cuanto a precios petroleros se refiere, ya existe la conciencia de que esa holgura financiera es efímera y no sustentable.  Lo anterior implica un cambio de paradigma en las finanzas de la nación, en general, y en las universitarias, en particular, así como en todos los subsistemas interrelacionados. Aunado a lo anterior, la dependencia casi absoluta del Estado, además de una organización absurdamente burocrática, centralizada, rígida, reactiva y anárquica, conspira contra cualquier intento de modificar el statu quo.  La calidad, pertinencia y equidad promovidas por la UNESCO desde 1998, no han pasado de ser meras palabras retóricas en el sector universitario venezolano. 
Pero los recursos son escasos y las necesidades incontables, se requiere encontrar alguna metodología válida que relacione realmente los recursos con las metas planificadas y logradas.  Es imperativo asumir un sistema de evaluación de gestión real, en el cual se separe lo mediocre de lo eficiente.  Medir, controlar, evaluar, compensar.
          Afirman Andrade y Carrau (1997), que el logro de la misión organizacional reclama que sus dirigentes sean racionales y prudentes en la aplicación de los fondos institucionales invirtiendo los excedentes que pueda haber, con prioridad en la consecución de fines relevantes en lo académico, en lo humano y lo social.
 Como respuesta a estas necesidades, El Consejo Nacional de Universidades (CNU) y la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU) crearon en el año 1999 el proyecto Alma Mater (CNU, 2005), y dentro de este proyecto y en correspondencia con el Programa de Modernización de la Administración Financiera del Estado (PROMAFE) y el Sistema Integrado de Gestión y Control de las Finanzas Públicas Nacionales (SIGECOF), se creó un SIGECOF para el sector universitario oficial.  Uno de sus subsistemas principales es el presupuestario, que como propuesta para estas instituciones, tiene la denominación de SISTEMA DE ASIGNACIÓN, SEGUIMIENTO Y CONTROL PRESUPUESTARIO (SASECOP).
De acuerdo a la OPSU, este modelo  solventa los problemas y cubre las necesidades existentes. Pero, ¿será la visión oficial compartida por la comunidad universitaria?  ¿Podrá este sistema penetrar el blindaje y hacer realidad un sueño por todos acariciado como es un presupuesto suficiente, manejado eficientemente, con resultados eficaces y distribuido equitativamente, de acuerdo a las necesidades y metas de cada institución?  Este trabajo pretende analizar los aspectos presupuestarios del Sistema integrado de gestión y control de las finanzas públicas universitario (SIGECOF) y evaluar sus posibilidades de éxito.
Para lograr el objetivo planteado, esta investigación documental se sirvió de una metodología de tipo descriptiva, con un diseño no experimental, transeccional y descriptivo.  La recolección de información se basó en  revisión de literatura especializada en el área y en el análisis de contenido del PROMAFE, SIGECOF nacional, proyecto Alma Mater universitario y sus elementos, así como documentos provenientes de las universidades públicas nacionales.

1.  Modernización de las Finanzas Públicas en Latinoamérica y Venezuela

          Para Makón (2000), la reforma de la administración financiera en América Latina se remonta a la década de los setenta, cuando en Ecuador se realizaron cambios sustanciales en la normativa jurídica financiera de ese país; si bien no significó un gran desarrollo en los sistemas de administración financiera, sirvió de base para diversos cambios efectuados en la legislación de otros países.  En la misma década, Brasil protagonizó una transformación importante en los sistemas de administración financiera (Presupuesto, Crédito Público, Tesorería y Contabilidad) acompañado de un desarrollo informático significativo.  Dentro de esta reforma, Brasil aportó un nuevo elemento a la administración financiera, que luego sería adoptado por otras naciones: la instrumentación de la Cuenta Única del Tesoro.
          Para la década de los ochenta, Bolivia se hace notar con la creación del Sistema de Administración Financiera y Control Gubernamental (SAFCO), el cual aporta una concepción de interrelaciones entre sistemas, aun cuando éste no mostró un avance para los siguientes años.  Simultáneamente, Chile y Argentina llevaron a cabo reformas en su Administración Financiera, las cuales han servido de referencia para desarrollos metodológicos, implantación de  subsistemas y diseño de sistemas de información financiera en otros países.
          Sin embargo, fue en la década de los noventa cuando verdaderamente se avivó la reforma de la administración financiera en el sector público.  Desde el comienzo de este decenio, varios gobiernos latinoamericanos, entre ellos Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Paraguay y Venezuela, vienen desarrollando, con mayores energías y nuevas ideas, importantes procesos de reforma de su sistema de administración financiera pública (Makón, 2000).
  No obstante, Ramió (2001) plantea que en los países latinos, existen algunos elementos que bloquean una parte de las estrategias de modernización y que, en todo caso, sólo son permeables a cambios de carácter incrementalista,  Esto elementos, entre otros, son: 1) que ningún actor posee peso suficiente para romper el equilibro que mantiene el sistema administrativo tradicional; 2) que no existe institución alguna que tenga en régimen de monopolio la renovación de la gestión pública; 3)  que los programas de renovación de la gestión pública no forman parte de la agenda, por la apatía y el desinterés de la ciudadanía y por último, 4) que los gobiernos están ocupados en políticas públicas con un fuerte peso político y de interés general que no dejan tiempo para plantearse los problemas y disfunciones vinculados a la gestión.
En el caso venezolano, los intentos de modernizar el aparato público se remontan al año 1958 cuando se emitió un estudio sobre las posibilidades de mejoras en la administración pública venezolana; posteriormente en 1972 se hizo una propuesta formal de Reforma (Aray et al, 1981). 
          Más recientemente, según Decreto Nº 570 (1995) publicado en la Gaceta Oficial de Venezuela, el Estado, a través del Ministerio de Finanzas (para entonces Ministerio de Hacienda), inició un proceso de modernización de las finanzas públicas con la creación del Programa de Modernización de la Administración Financiera del Estado (PROMAFE).  Este programa cuenta con diversos elementos que implican esfuerzos para adaptar las finanzas del Estado a las nuevas realidades, su documento de creación expresa lo siguiente:
Se ordena elaborar el Programa de Modernización de la Administración Financiera del Estado, cuyo propósito será desarrollar e implantar el Sistema Integrado de Gestión y Control de las Finanzas Públicas (SIGECOF), fortalecer las funciones del control y la auditoría interna en los organismos públicos mediante la creación de un órgano rector del control y la auditoría interna dentro del Ejecutivo nacional y simplificar y automatizar los procesos de la administración financiera normados por la Contraloría General de la República, la Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN), la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE), la Tesorería Nacional y las Direcciones de Finanzas Públicas, Contabilidad Administrativa e Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda.  Además, el Programa estudiará la redefinición y la reorganización de los órganos rectores de la administración financiera del Estado, para hacerlos más efectivos, eficientes y coherentes (Ministerio de Hacienda, 1995:1).
                                                          
          A través de este programa se pretende proveer a las finanzas públicas nacionales de una centralización normativa, es decir, unificar metodologías y procedimientos para toda la administración pública, pero con una desconcentración operativa, vale decir, dotar de capacidad administrativa a cada ente en la ejecución de sus actividades dentro de la normativa central, lo cual garantiza, a un tiempo, el control de las transacciones y la fluidez de las mismas.
          El Programa se inició con el levantamiento de la información necesaria para la identificación de procesos, diagnóstico de situaciones y definición conceptual del sistema.  En su primera etapa, el PROMAFE se propuso el rediseño de los procesos, del marco legal de la administración financiera del Estado y la definición del órgano rector del sistema de control interno del Ejecutivo Nacional (la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna).
          Uno de los avances más significativos del PROMAFE, en su década de existencia, está representado por la promulgación de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP) (2000), la cual derogó varias leyes existentes para la fecha, entre ellas, la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario vigente desde 1976, la ley de Crédito Público de 1992 y parte de las leyes orgánica de Hacienda Pública y de la Contraloría General de la República.  La LOAFSP integra la administración financiera en un sistema incluyendo en una misma ley los subsistemas de: Presupuesto, Crédito Público, Tesorería, Contabilidad y Control Interno, además de contener los aspectos relativos a la coordinación macroeconómica y estabilidad de los gastos en el mediano y largo plazo.  Esta ley incorpora el concepto de ahorro e inversión estatal  para un desarrollo sustentable. 
                     
2. Sistema Integrado de Gestión y Control de las Finanzas Públicas (SIGECOF)

          Otro de los logros del PROMAFE, es la creación del Sistema Integrado de Gestión y Control de las Finanzas Públicas (SIGECOF) (2001).  El mismo fue diseñado para, desarrollar e implantar un método de gestión financiera integrada, coordinar los procesos administrativos y financieros de los órganos que conforman el Estado y evaluar los Subsistemas de las finanzas públicas. Siguiendo los lineamientos del      Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) desarrollados por otras naciones latinoamericanas.  El modelo persigue unificar, integrar y simplificar los procedimientos de registro y control presupuestario – administrativo, y basa la integración en la coherencia de la normativa de los subsistemas de Crédito Público, Tesorería, Contabilidad y Presupuesto (Ministerio de Finanzas, 2002).  A continuación se revisa cada subcomponente a fin de entender mejor su aporte a la modernización de las finanzas públicas.
2.1. Contabilidad
          Este subsistema pretende eliminar la debilidad actual del sistema de contabilidad como proveedor de información oportuna para la toma de decisiones, ya que hasta ahora el sistema de contabilidad tenía fines estrictos de control, no informacional.  Registra todas las transacciones que afecten o puedan afectar a futuro la Hacienda Pública Nacional y está diseñado para ser manejado de forma electrónica.  Ahora bien,
Uno de los requisitos básicos del sistema diseñado, es que cada transacción con incidencia económico-financiera que realice la institución, se registre una única vez y a partir de ese registro sea factible generar todas las salidas que se demandan. Lógicamente este registro debe realizarse con todos los datos necesarios para su posterior proceso dado que constituye la entrada única de información. Este registro único dota de seguridad y eficiencia al sistema. (Ministerio de Finanzas, 1999a:18)

          La afirmación anterior es discutible, ya que el hecho de que la transacción sea registrada una sola vez, si bien genera un ahorro de tiempo en la ejecución, de igual manera representa un riesgo de propagar información errónea a todo el sistema. En la revisión documental solo se encontraron mecanismos para proteger la integridad del sistema (es decir, que los datos no sean manipulados) pero no se ubicó mecanismo de control alguno sobre la pertinencia de la data.  Es posible que al querer subsanar la deficiencia informacional, no se haya mantenido la fortaleza previa (control).  Es importante que ambas se mantengan porque un sistema que puede ofrecer información en tiempo real, debe esmerarse en que esa información sea válida.
2.2. Crédito Público
          Regula las operaciones de crédito público que el Estado realiza. Comprende tanto la captación de los medios de financiamiento como los fines, los cuales se orientan a inversiones reproductivas, financiamiento de pasivos y casos de necesidad nacional o necesidades de tesorería que superen el ejercicio presupuestario (Ministerio de Finanzas, 2002).  Es dirigido por la Oficina Nacional de Crédito Público, la cual toma parte importante en los aspectos crediticios de la política financiera del sector público, así como en el asesoramiento del endeudamiento a contraer en cada ejercicio presupuestario. 
          A diferencia de los otros subsistemas de la administración financiera, el crédito público no se rige por el principio de desconcentración operativa, ya que por la naturaleza de sus operaciones y sus efectos para el país, la casi totalidad de las actividades operativas están centralizadas.
2.3. Tesorería
          Este sistema pretende convertirse en una gerencia financiera moderna, abandonando el modelo de caja pagadora actual, con participación en la definición de la política financiera que permita una mayor y mejor utilización de los recursos del Estado.  Lo anterior requiere una programación financiera oportuna para que la información fluya al organismo decisor.  Igualmente, implica un solo organismo pagador, eliminando gastos bancarios pero centralizando el pago en la Oficina Nacional del Tesoro (ONT).  Para el MinFinanzas (2002) esto es altamente positivo ya que ‘reduce’ los tiempos de ejecución, omite los procesos burocráticos (emisión de cheques, recibos y registros de pagos), reduce el riesgo de manejo de efectivo y disminuye el número de cuentas bancarias oficiales y de los costos asociados.   Otra lectura que podría hacerse, es que limita la autonomía de las unidades descentralizadas al eliminar los fondos de avance, esto último podría disminuir la oportunidad del pago al incrementar los tiempos de espera de los proveedores, lo cual incidiría en los precios dados al sector público.  Adicionalmente, afectaría negativamente a la banca privada al retirarle los fondos públicos, lo cual, dada la estructura financiera venezolana (tan dependiente de los fondos públicos), podría ser bastante grave para la supervivencia del sistema bancario y por supuesto favorecería a los grandes bancos en desmedro de los pequeños. 
 2.4. Presupuesto
          Tomando en cuenta que el presupuesto es la herramienta con la cual se asignan los recursos a los entes del sector público, este subsistema pretende dotar a las distintas unidades que ejecutan recursos financieros de un esquema informático.  Este subsistema registra los ajustes aprobados por la Asamblea Nacional en cuanto a los créditos presupuestarios definitivos tanto en el SIGECOF Central como en el local, así como las programaciones presupuestarias de cada ente de manera automatizada.
Sin embargo, con el fin de otorgar desconcentración operativa (flexibilidad a los organismos ejecutores), la puesta en práctica implica que la programación presupuestaria de cada ente se apruebe sólo a niveles agregados globales.  El modelo presupuestario ha sido interpretado por cada ente, personalizando su utilización, como es el caso de las universidades donde el CNU-OPSU creó el Sistema de Asignación, Seguimiento y Control presupuestario (SASECOP) para darle respuesta a la necesidad de modernizar las finanzas universitarias. 
          Los subsistemas descritos presentan ventajas teóricas en cuanto a la práctica financiera actual en el país, bien sea por la simplificación que implica registrar las transacciones una sola vez, o evitar el uso de intermediarios bancarios, sin embargo su implantación en las distintas instancias del poder nacional conlleva un esfuerzo de planificación e integración no conjugado con anterioridad en el país, lo que hace pensar que su puesta en práctica es por decir lo menos, difícil. 
Pero aun considerando que la implantación fuera un hecho, habría que revisar aspectos tales como la propagación exponencial de un error contable al registrarse una sola vez e insertarse progresivamente en las distintas agregaciones financieras previstas en el sistema; o las implicaciones de la centralización del organismo pagador con respecto a la  oportunidad del pago a acreedores,  o a la capacidad de la ONT de procesar tantos requerimientos, o con respecto a la salud financiera del país, al dejar al sistema bancario privado desprovisto de los fondos públicos.
Adicionalmente, como plantea Makón (2000:33) “La reforma no requiere sólo de normas, metodologías y desarrollos de softwares informáticos”.  Implica básicamente, un cambio en la cultura de los funcionarios públicos con respecto a su gestión diaria y esto requiere años para su maduración.  No es suficiente el cumplimiento formal de la norma, este debe ser acompañado de criterios de eficacia y eficiencia que ameritan un profundo proceso de capacitación, no solo de metodologías, sino de pautas de comportamiento, de criterios éticos que le aclaren al funcionario su razón de ser como servidores públicos.  Este tal vez sea uno de los principales obstáculos para la implantación en nuestro país, donde generalmente se dan las órdenes, pero no los medios para cumplirlas.

3.   Las Finanzas Universitarias
         
          Desde el inicio del período democrático en Venezuela, comienza un proceso de masificación de la educación superior que hace crisis en los años 80 cuando los recursos comienzan a escasear.  La capacidad de financiar a la educación superior empezó a deteriorarse, sin embargo, no se tomó en cuenta para emprender una verdadera transformación financiera universitaria, comenzándose a acumular una serie de problemas que han llevado consigo la disminución progresiva de la calidad de las universidades públicas.
 Diversos son los problemas que enfrenta la educación superior, entre ellos se encuentra la formulación del proyecto de presupuesto, la cual no es precedida de adecuados estudios técnicos, ni de análisis actualizados sobre los resultados de la ejecución del presupuesto vigente o de años anteriores, que permitan determinar las verdaderas necesidades de recursos financieros.  Para Silva (2001), es una realidad que ni las oficinas de presupuesto, ni las de planeamiento, ni las contralorías internas hacen verdaderas mediciones en cuanto a la eficiencia y eficacia en la asignación y uso de los recursos, en comparación con las metas establecidas
Esté (1998) manifiesta que las universidades venezolanas se enfocan en la ejecución de los recursos asignados, en problemas ya existentes, mas no planifican y por ende no anticipan los problemas futuros.  En ningún momento se ha comprendido la importancia y necesidad de planificar.  Agrega la autora, que muchas universidades no cuentan con un sistema que les permita conocer, entre otras cosas, cuál es su matrícula, su inventario y hasta el registro de sus deudas, es decir, que una de las principales razones de la ineficiencia universitaria está en la falta de cultura de planificación y de asumirlo como fase fundamental en el desarrollo y crecimiento institucional.
Pero, no solo la planificación ha presentado deficiencias, según Fuenmayor (2004), los administradores de los fondos asignados a las universidades, realizan cambios arbitrarios al destino de esos fondos, prevaleciendo elementos como: ignorancia, negligencia, clientelismo, politiquería, corrupción, intereses personales, entre otros, precisamente por la falta de control interno y externo.  Esto se traduce en miles de millones de bolívares mal administrados y desviados del financiamiento de las actividades básicas de la universidad.  Lo anterior ha sido validado por la OPSU (2003), al señalar que el presupuesto universitario es erróneamente abultado con gastos que no van dirigidos a la consecución de los objetivos esenciales de docencia, investigación y extensión.                                                                                
          La situación se agrava debido a que el presupuesto de las universidades se caracteriza por ser, no sólo incrementalista, sino que adicionalmente, según lo planteado por la Dirección General de Planificación Universitaria (DGPU) de la Universidad del Zulia (LUZ) con rigidez en la asignación presupuestaria, desvinculación plan-presupuesto, deficiente gestión para la diversificación de fuentes de financiamiento, carencia de un sistema integral de gestión, heterogeneidad en la organización académico-administrativa, rendición de cuentas extemporánea, ausencia de redes de producción que propicien la productividad y transparencia de la gestión universitaria y carencia de un sistema de evaluación continua a través de indicadores de desempeño (DGPU, 2004). 
Lo anterior es apoyado por Rangel (2002) cuando plantea que las universidades públicas no cuentan con un sistema de rendición de cuentas de su gestión que permita la retroalimentación de estas instituciones con su fuente de recursos, representada por el Estado; más aun, que las universidades toman su autonomía como escudo para no rendir cuentas.  Para García Guadilla (2001), no se han creado en Venezuela sistemas de rendición de cuentas basada en la autonomía responsable y la transparencia, con información actualizada para una toma de decisiones estratégicas, vale decir: se  carece de mecanismos de información y aseguramiento de calidad. 
La autora expresa, que mediante la rendición de cuentas, la sociedad puede recobrar la confianza en las instituciones académicas y puntualiza que una universidad más orientada a la consecución de sus objetivos debe basarse en una cultura de evaluación de los resultados que funcione de manera centralizada.  Al mismo tiempo, se debe interactuar con la autoevaluación de las propias instituciones, para que ambas (sociedad y universidad)  trabajen basadas en la pertinencia dentro del concepto de calidad en la evaluación y autoevaluación.   La rendición de cuentas debe asumirse como un compromiso de transparencia no sólo hacia las instituciones sino hacia la sociedad.
A su vez, Scharifker (2004) comenta que para avalar la inversión que se hace en las universidades se debe profundizar en los indicadores de gestión, donde los presupuestos estén acordes al desempeño de estas instituciones en cuanto a la producción obtenida, relacionada con sus objetivos esenciales.  Se parte del supuesto de que al desarrollar un sistema de indicadores de desempeño se pueden dirigir los fondos públicos de una manera eficiente, hacia la producción de mejores recursos humanos y conocimientos.
          De esta manera la solicitud de incrementos en los aportes financieros debe ir acompañada del compromiso de elevar la calidad y el rendimiento de la gestión, la cual sería verificada a través de una evaluación periódica de los resultados obtenidos por las universidades.  De allí pues, que la evaluación tiene que pasar de un mero control de resultados a un verdadero sistema de control de gestión que potencie las áreas críticas del desarrollo y pueda, en un marco estratégico, favorecer integralmente a la calidad del mismo.
          Los diagnósticos de expertos expuestos anteriormente, demandan la implantación de un modelo de planificación y control presupuestario que consagre los objetivos institucionales, de tal forma que exista transparencia en el manejo de los recursos y oportuna rendición de cuentas, apoyado en indicadores de desempeño que incluyan ciertos criterios básicos como eficacia, eficiencia, suficiencia y equidad y otros complementarios como pertinencia. Eficacia, al orientarse al logro de las metas institucionales; eficiencia al promover la racionalización y uso adecuado de los recursos; suficiencia, al propiciar un equilibrio entre asignaciones y necesidades; equidad al distribuir el presupuesto de acuerdo a los resultados obtenidos en la gestión; y pertinencia,  al ubicar los recursos de acuerdo a las necesidades globales del país.  
          Los cambios que se requieren ameritan de una definición de responsables de programas con amplia delegación de decisiones, basada en una confianza limitada por la rendición de cuentas, una estructura organizativa flexible y el desarrollo de sistemas adecuados que proporcionen información fluida y oportuna para la toma de decisiones (OPSU, 2003).  
          En este sentido, se han dado algunos pasos: En una evaluación realizada por el Programa Administrativo Financiero de la OPSU (PAF) en el año 1987, (Otero, 2000) se encontraron algunos avances con respecto a la década de los setenta como: Acentuación de la participación de las universidades en las reuniones de discusión del área financiera y presupuestaria; Elaboración de instrumentos para la formulación de los presupuestos universitarios; e Inicio de la construcción de un banco de datos financiero de las universidades. 
El proyecto Alma Máter, creado y desarrollado por la OPSU en 1999, basado en los principios de calidad, pertinencia y equidad de la educación universitaria en Venezuela y en el PROMAFE, está formado por subprogramas destinados a mejorar tanto el área académica, como financiera.  En esta última área se encuentra el SIGECOF universitario.

4.   SIGECOF Y SASECOP universitarios

Basándose en los mismos principios de centralización normativa y descentralización operativa, se crea el SIGECOF universitario liderado por CNU-OPSU y bajo los auspicios del Ministerio de Finanzas, en el cual están participando las cinco universidades autónomas, y cinco universidades experimentales.  Adicionalmente, para implementar el sistema en las universidades nacionales, un grupo de ocho instituciones fungieron como unidades piloto a fin de elaborar 15 manuales funcionales que detallan las principales actividades a ejecutar.  El SIGECOF universitario cuenta con cuatro (4) subsistemas Conexos y  tres (3) subsistemas principales.
§ Subsistemas Conexos
          Está representado por todos aquellos procesos generadores de información y registro de transacciones que afectan a los subsistemas principales de la administración financiera.  Ellos son: El Subsistema de Compras y Contrataciones (obtención de bienes y servicios necesarios para la realización de la gestión universitaria); El Subsistema de Gestión de Bienes (inventario, valuación, identificación, descripción, codificación, incorporación y desincorporación de los bienes de las universidades); Subsistema de Gestión Financiera de Recursos Humanos (generación de información que sirva de apoyo a los entes centrales, facilitando el proceso de formulación, programación y ejecución del gasto de personal); y el Subsistema de Registro  Auxiliar de Obras (procedimientos, procesos y  documentación referida a la ejecución de obras).  Los subsistemas conexos mencionados, sirven de apoyo a los subsistemas principales.
Subsistemas Principales
          Son los mismos sistemas mencionados en la SIGECOF nacional, a excepción del sistema de Crédito Público.  Es decir: Contabilidad, Tesorería y Presupuesto.  En cuanto a este último, puede decirse que es el punto inicial y determinante en la fluidez del SIGECOF universitario, ya que más del 90% de los fondos de las universidades llegan vía presupuesto nacional.
          Tomando en cuenta que el área presupuestaria en las universidades ha estado tan vulnerada y afectada no sólo por las restricciones financieras sino por la ejecución de los recursos asignados, CNU-OPSU decidieron crear un sistema integrador para el área presupuestaria (SASECOP) a partir de los lineamientos y normativa del subsistema Presupuesto del SIGECOF universitario, que le permita al Estado y a la administración de la educación superior ver a la universidad como una inversión a largo plazo con criterios de eficacia, eficiencia, efectividad y equidad tanto en la asignación, como en la ejecución del gasto universitario.
          Estos requerimientos, tienen que ver con lo registrado por Méndez (2004), en el sentido de que toda organización desde sus inicios necesita conocer si sus resultados, están acorde con los planes formulados de manera previa (eficacia), si los resultados previstos y alcanzados están acorde con los recursos utilizados (eficiencia), y si esa organización es capaz de responder con sus resultados a la sociedad en la que se encuentra (efectividad).  También esta relacionado con el planteamiento de Abad (1997:24)  cuando define el Control de Gestión como “… un instrumento gerencial, integral y estratégico que apoyado en indicadores, índices y cuadros productivos en forma sistemática, periódica y objetiva permite que la organización sea efectiva para captar recursos, eficiente para transformarlos y eficaz para canalizarlos”.
          La teoría del modelo presentado por  la OPSU, además de incorporar el sistema financiero universitario al de la administración pública nacional y estar basado en la centralización normativa y desconcentración operativa, prepara a las universidades para que se pueda ejecutar en ellas un control efectivo de gestión.  Comienza introduciendo una estructura programática única para todas las universidades.  El modelo unifica y simplifica el sistema llevando los programas de 14 a sólo seis: Tres básicos (docencia, investigación y extensión) y tres de apoyo (actividades centrales, actividades comunes y no asignable a programas).  Dándole mayor relevancia a la razón de ser de la universidad.  Las actividades centrales tienen que ver con los aspectos administrativos, directivos y de apoyo; mientras que las actividades comunes están relacionadas con laboratorios, bibliotecas, cultura y  deporte.
          Esta nueva apertura programática permite identificar las redes de producción y los productos terminales e intermedios, lo cual a su vez, va a simplificar el control de los procesos a través de indicadores de gestión  administrativa para medir el desempeño institucional y por ende, evaluar los resultados obtenidos.  La OPSU definió inicialmente 18 indicadores básicos, en el entendido de que cada universidad los analizaría y ampliaría de acuerdo a sus necesidades y características individuales.  Estos indicadores iniciales fueron clasificados en tres grupos: nueve indicadores académicos, cinco indicadores docentes y cuatro financieros. 
          Entre los nueve indicadores académicos, se encuentra la Incorporación estudiantil, demanda satisfecha, relación estudiante/docente, tasa de retiro y  tasa de inscripción, entre otros, cuyas variaciones permiten inferir los incrementos necesarios de recursos.   En cuanto a los indicadores docentes, permiten conocer la rotación de profesores, los investigadores activos, su productividad, la relación con el personal no docente, entre otros parámetros que facilitan la asignación, atendiendo a la realidad de cada universidad. 
          Por su parte, los indicadores financieros miden, entre otras cosas, las proporciones en que son asignados los recursos a la  docencia, investigación y extensión; la proporción de créditos adicionales y de recursos propios que conforman el presupuesto definitivo global de cada universidad.  El detalle de estos indicadores se presenta en el cuadro 1.


CUADRO 1
                     Indicadores de la Gestión Administrativa de las Universidades aprobados por la Opsu
        Aspectos
                               Indicador / Índice
Académicos
          Tasa de Incorporación estudiantil
          Tasa de demanda estudiantil satisfecha
          Relación estudiante por docente
          Rotación matricular
          Tasa de retiro
          Tasa de Procedencia estudiantil
          Tasa de inscripción
          Tasa de participación de estudiantes en actividades de extensión
          Variación interanual de la matrícula.
Docentes
          Perfil institucional docente
          Relación docente/no docente
          Tasa de Población activa
          Tasa de investigación activos
          Tasa de eficiencia de la investigación
Financieros
          Asignación presupuestaria
          Tasa de incertidumbre financiera
          Dependencia financiera
          Tasa de Gastos de población pasiva
               Fuente: Elaboración propia a partir de la data de la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU).

 

            Visto desde la perspectiva de la OPSU, el modelo propuesto luce factible, viable; sin embargo, en entrevistas realizadas a personal de universidades nacionales, existe la percepción de que el sistema, desde el punto de vista tecnológico, no está a la par con los avances de estas universidades, por lo tanto su aplicación resultaría un retroceso para estas instituciones.

Consideraciones Finales

          La transformación de la administración financiera pública implica actuar no únicamente sobre los subsistemas (Presupuesto, Crédito Público, Tesorería y Contabilidad), sino también sobre la reforma en la programación-administración de los recursos humanos y materiales, que facilitan la producción de los bienes y servicios que demandan las políticas de mediano y corto plazos,  que se instrumentan anualmente en el presupuesto público.
          De allí pues, que la reforma de la administración financiera, simultáneamente con la reforma de los restantes sistemas administrativos (sistemas horizontales que cubren toda la administración pública), es una herramienta básica para mejorar realmente la gestión pública.
          Ahora bien, el presupuesto, y en nuestro caso el universitario, tomando las premisas del modelo propuesto, debe orientarse a cumplir los fines esenciales de estas instituciones y revalidar su papel histórico.  Como expresa Yicón (1997), la función presupuestaria tiene su razón de ser en la medida que se identifique enteramente con los fines principales de la universidad.
           La técnica del presupuesto por programas es un instrumento idóneo para la reforma de la administración financiera venezolana, ya que facilita la expresión de los procesos productivos que ejecutan las instituciones públicas al relacionar insumo-producto, diferenciando, a su vez, entre productos terminales e intermedios; consecuentemente, permite la medición ex-ante y ex-post de la eficiencia y eficacia de la gestión pública.   Este tipo de medición es importante para la OPSU (2001) ya que ellos refieren que “la evaluación de los logros, resultados y efectos constituyen la oportunidad para saber hasta que punto el proyecto universitario ha resultado exitoso”.
A partir de la revisión efectuada, podemos concluir que el SASECOP conceptualmente, es un modelo de Planificación, al relacionar las metas con los recursos; además posee una estructura programática que permite identificar la producción institucional facilitando la asignación de recursos y la rendición de cuentas, lo cual lo convierte en un modelo de Control, y al exigir los resultados de la gestión, eleva la eficacia y eficiencia de las instituciones que se saben evaluadas,  presentándose  así  como  un   modelo   de   Evaluación.    Por otra parte, teóricamente, cumple con los criterios de suficiencia, eficacia, eficiencia y equidad, necesarios para cumplir las demandas de la sociedad.
          Todo lo anterior tiene que ver con lo que ofrece el modelo, ahora bien, ¿que exige?: Requiere modificaciones substanciales en las universidades nacionales, requiere cambio de cultura, instrucciones claras, responsabilidades definidas, educación y entrenamiento presupuestario, planificar para modificar el futuro y no para legitimarse ante la sociedad.  Es  imperativo que la mística defina la voluntad política; implica que en todos los niveles se hagan las cosas porque la universidad saldrá beneficiada y no porque hay elementos clientelares en juego: Voluntad política interna y externa.  Todo lo anterior  dificulta la puesta en práctica en el corto plazo. 
Con respecto a este punto, López (1999) señala que el liderazgo universitario tiene en sus manos la función de fortalecer los procesos, lo cual representaría que las autoridades en conjunto con el Estado tomen decisiones claras para abordar un modelo de esta naturaleza, de lo contrario la legitimidad de las universidades seguirá en descenso y su capacidad de respuesta a las necesidades del entorno será precaria
          De lo precedente se puede aseverar que el SASECOP es un modelo de planificación, control y evaluación presupuestaria, pero la pertinencia del modelo dependerá de: 1. La disposición de las universidades para aceptar el cambio de paradigma reactivo a uno proactivo; 2.  La capacidad de implementar los requerimientos estructurales que el sistema exige; y 3.  La respuesta que reciban del Estado, una vez logrado los dos anteriores.
Las tres son condiciones necesarias, una sin la otra hace inoperante el sistema.  Esto se debe a que si las universidades logran comenzar el proceso y el Estado persiste en sus asignaciones insuficientes, el modelo no pasará de ser una simple moda pasajera y como el gatopardo habremos cambiado para no cambiar.  Es substancial recordar que el apoyo político es esencial para el éxito de reformas de esta índole.
          Adicionalmente, es importante destacar que a pesar de que desde el 21 de julio de 2003, los rectores acordaron (reunión de la Asociación  Venezolana de Rectores Universitarios (AVERU)) implantar de manera definitiva el SASECOP en las universidades públicas del país, hasta la fecha, solo la Universidad de las Fuerzas Armadas (UNEFA) lleva el Sigecof; mientras que la UCV y LUZ, están adecuando sus sistemas de presupuesto a la LOAFSP, no al SIGECOF.  En el caso de LUZ, se aduce que el Sigecof es menos avanzado que los sistemas ya en operación en la universidad, por lo cual su puesta en práctica representaría un retroceso (Molero, entrevista personal, 2006).   Por su parte la ULA, UCLA y UNET están en vías de adecuación del sistema (son las universidades más avanzadas en este aspecto, ya que la UNEFA desde su origen comenzó a trabajar con el Sigecof, por su vinculación con las FF.AA.).  En el resto de las universidades, no se tiene evidencia de que se esté implantando el modelo (Bautista, entrevista personal, 2006), es decir, que luego de la fase de diagnóstico, conceptualización y diseño del sistema, no se perciben logros tangibles en el proceso de TRANSFORMACIÓN FINANCIERA UNIVERSITARIA, que esperaba lograrse con la puesta en práctica del SIGECOF .  
          Adicionalmente, para el año 2006 fue cambiada la técnica de elaboración presupuestaria (vigente desde 1976) de presupuesto por programa (en el cual se basa el SIGECOF) a presupuesto por proyectos.  Esto deja un gran vacío en la metodología del SIGECOF, SASECOP y todo el modelo financiero que por tantos años se planificó, diseñó y revisó.  Como es de conocimiento público, los proyectos son finitos, tienen un principio y un fin, no son continuos, para conceptualizarlos de manera formal: “El conjunto de actividades interdependientes orientadas al logro de un objetivo específico en un tiempo determinado y que implican la asignación de recursos de inversión. Generalmente el resultado de un proyecto es la dotación de una capacidad instalada para activar procesos” (Sanín, 1999).  Por lo tanto la misión de la universidad: docencia, investigación y extensión no pueden ser proyectos, pero tampoco serán programas porque fueron intempestivamente eliminados.  Verdaderamente, que la improvisación representada por ese cambio de programas (con toda una teoría de planificación que lo sustenta) a proyectos (un nivel más bajo y específico en la planificación) desorienta sobre el futuro de todo el PROMAFE.
Esta situación es verdaderamente triste, porque cuando se analiza todo el proceso seguido para llegar a la apertura programática única de seis programas, se nota un esfuerzo de análisis y concertación que a la luz de los acontecimientos parece sin sentido, perdido.  Significa esto que no se termina la aplicación de una propuesta cuando ya se cambia radicalmente la manera de trabajar en el área presupuestaria; peor aun, no se cambia, se deja difusa.  Qué nivel de credibilidad puede tener el Estado? cómo se puede avanzar en estas condiciones?.  Estas interrogantes parecen quedarse sin respuestas.
Referencias Bibliográficas

ABAD ARANGO, DARÍO (1997).  Control de Gestión. Interconed Editores. Santa Fé de Bogotá, Colombia.

ANDRADE, GABRIEL Y CARRAU, JAIME (1997). Simposio  permanente sobre la universidad. (Conferencia). Universidad Católica del Paraguay. Paraguay. [En red] Disponible en: www.monografías.com. Fecha de consulta: 24/08/2005.

ARAY, LUÍS; OCANTO, ANTONIO Y VILORIA, ENRIQUE (1981). Administración Pública. Publicaciones de la Universidad Nacional Abierta. Caracas. Venezuela.

BAUTISTA, ELVIA (2006). Asesora financiera del rector de la Universidad del Zulia, ex asistente del Coordinador del Programa administrativo financiero de la OPSU. Entrevista personal de fecha 27 de mayo 2006.

CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES (2005).  Proyecto Alma Mater.  Logros del proyecto Alma mater. [En red] Disponible en: www.almamater.cnu.gov.ve.  Fecha de consulta: 21/10/2005.

DIRECCIÓN GENERAL DE PLANIFICACIÓN UNIVERSITARIA (DGPU) (2004). Remuneración y Beneficios Socio – Económicos al Personal. La Universidad del Zulia. Maracaibo, Venezuela.

ESTÉ, NINA (1998). La Educación Superior Venezolana: Una institución en Crisis.  Consejo de desarrollo Científico y Humanístico, Universidad Central de Venezuela. Caracas, Venezuela.

FUENMAYOR TORO, LUIS (2004).  El Financiamiento Universitario. EDUCERE, Foro Universitario. Año 8, Nº 26, julio-agosto-septiembre.

GARCÍA GUADILLA, CARMEN. (2001). “Transición y transformación universitaria.  Algunas ideas para el caso de Venezuela”. Versión ampliada del trabajo Algunas ideas sobre la transformación universitaria, publicado en el Boletín ASOVAC, 2001. UCV, Venezuela.

LÓPEZ, OLIMPIA (1999).  “La Universidad Estatal en el contexto sociopolítico de la década de los 90”.  En Revista de Ciencias Sociales, Vol. I, Nº 83, San José de Costa Rica, Costa Rica, Editorial de la Universidad de Costa Rica pp. 7-22.

MAKÓN, MARCOS PEDRO (2000). Sistemas Integrados de Administración Financiera Pública en América Latina. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Dirección de Programación del Sector Público. Santiago de Chile, Chile.

MÉNDEZ, EVARISTO (2004).  Hologerencia Académica. Editorial de la Universidad del Zulia (EDILUZ).  Maracaibo, Venezuela.

MINISTERIO DE HACIENDA (1995). Programa de Modernización de la Administración Financiera del Estado PROMAFE. [En red] disponible en www.mf.gov.ve (1 párrafo).  Caracas, Venezuela.

MINISTERIO DE FINANZAS (1999a) Sistema de Contabilidad aplicable a los organismos del poder nacional, julio 1999,  Venezuela.

MINISTERIO DE FINANZAS (2002). Programa de Modernización de la Administración Financiera del Estado PROMAFE. Sistema Integrado de Gestión y Control de las Finanzas públicas SIGECOF. Caracas, Venezuela.

MOLERO, YANINA (2006) Directora del Centro de Computación de LUZ. (Entrevista personal de fecha 23 de mayo de 2006)

OFICINA DE PLANIFICACIÓN DEL SECTOR UNIVERSITARIO (OPSU). (2001).  Fase de Rendición de Cuentas.  Sistema de Evaluación y Acreditación.  Versión Preliminar.  Distribución Limitada. Venezuela.

OFICINA DE PLANIFICACIÓN DEL SECTOR UNIVERSITARIO (OPSU). (2003). Sistema de Asignación, Seguimiento y Control Presupuestario (SASECOP).  Modelo de Financiamiento para el sector universitario oficial. Proyecto Alma Máter. Julio 2003.  Venezuela.

OTERO, SERGIO (2000) Los hacedores del Presupuesto universitario.  Revista.  Opciones, Boletín, Informativo de la Oficina de Planificación del Sector Universitario.  Año I, número 6.  Caracas, Venezuela.

RAMIÓ MATAS, CARLES (2001). “Los problemas de la implantación de la nueva gestión pública en las administraciones públicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional”. Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 21 (Oct. 2001). CaracasVenezuela.

RANGEL, PEDRO JOSÉ (2002).  Navegando hacia los cambios: El Estado Evaluativo.  Investigación y Postgrado.  V. 17 n 1, Caracas, abril 2002. [En red] disponible en www.upel.edu.ve.  [44 párrafos].

SANÍN ANGEL, HECTOR (1999) Control de gestión y evaluación de resultados en la gerencia pública (Metaevaluación - Mesoevaluación), Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social - ILPES, Naciones Unidas,  Santiago de Chile.

SCHARIFKER, BENJAMÍN (2004).  El presupuesto debe realizarse sobre la base de indicadores de desempeño. Diario La verdad Semanario de LUZ. Séptima Época. Año 3. No. 138. 07 al 13 de noviembre 2004.  Venezuela.

SILVA MICHELENA, HÉCTOR (2001).  “Financiamiento de la Educación Superior En América Latina (Especial Énfasis En El Financiamiento Público)”.  En Revista Venezolana de Análisis de Coyuntura, 2001, Vol. VII, No. 2 (jul-dic), pp. 157-225.  Universidad Central de Venezuela.  Venezuela.


YICÓN, CARLOS (1997). Aspectos Críticos de la Universidad. Centro                   Experimental de Estudios Latinoamericanos (CEELA). Maracaibo, Venezuela.

Comentarios

Entradas populares de este blog

PRINCIPIOS Y ETAPAS DEL PRESUPUESTO

Principios Presupuestarios Existen unos principios presupuestarios generales y otros usados particularmente por el sector público.  Salas (citado por Burbano, 2005) plantea que los principios son las causas primarias que dieron nacimiento a la presupuestación y deben ser observados y utilizados en el desarrollo de su actividad, aun cuando también manifiesta que no todos son de obligatorio cumplimiento. Se pueden clasificar en 5 grupos: de previsión, de planeación, de organización, de dirección y de control. Los principios de previsión, son tres y se orientan a la necesidad de hacer un estudio anticipado: Predictibilidad Determinación cuantitativa y Objetivo.            Los principios d e planeación: Indican el cambio para lograr los objetivos deseados: Precisión, Costeabilidad, Flexibilidad, Unidad, Confianza, Participación, Oportunidad y Contabilidad por centros de responsabilidad. Los principios de organización: Plantean ...

CLASIFICACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS

Jazmín Díaz-Barrios 2013           Existe bastante consenso entre los distintos autores del área presupuestaria (Del Rio, 2000; Mallo y Merlo, 1995; Burbano, 2005; Welsch, 2005, entre otros), en las distintas clasificaciones de los presupuestos. Los presupuestos pueden tener diversas clasificaciones, dependiendo de la información que en ellos se dé y el énfasis en los aspectos que se deseen resaltar. Las clasificaciones más importantes de conocer son, por su flexibilidad, período de tiempo, . Según la flexibilidad           La planificación de los presupuestos puede hacerse atendiendo a dos corrientes: rígidos o fijos y flexibles o variables.  Evidentemente, esta característica tiene que ver con la capacidad de modificarse sobre la marcha lo planeado, de ajustarse  el plan durante la ejecución. 1. Rígidos o fijos Son aquellos presupuestos que tanto en el sector empresarial ...

PRESUPUESTO. EVOLUCIÓN HISTÓRICA

Jazmín Díaz-Barrios 2013 La segunda mitad del siglo XX representó una evolución vertiginosa de las ciencias y la tecnología, los conceptos han cambiado radicalmente y el mundo, en si mismo, es otro. Por supuesto, las ciencias económicas, la gerencia, administración, el management, también han sufrido transformación.    Los mercados se han hecho más competitivos, al facilitarse las comunicaciones entre unos y otros países; el intercambio tecnológico ha industrializado sectores que hasta hace poco estaban sumamente atrasados. Sumado a lo anterior, la inflación y las recesiones económicas mundiales y la estanflación, han creado necesidades previamente inexistentes.           El Estado gendarme ya no es tal (o al menos no debe serlo), por el contrario, debe ser el motor y director del desarrollo de una nación; el marcador de pautas, el generador de políticas que tiene en sus manos la llave para abrir o cerrar las posibil...