Actualidad Contable FACES Año 18 Nº 31, Julio - Diciembre 2015. Mérida. Venezuela (58-79)
http://www.saber.ula.ve/bitstream/123456789/41398/1/art3.pdf
Díaz-Barrios, Jazmín; Pacheco, Marny
RESUMEN. El propósito de esta investigación fue evaluar el proceso de ejecución
presupuestaria en dependencias académicas (facultades y núcleos) de la
Universidad del Zulia LUZ, durante el
último período rectoral finalizado en LUZ (2004-2008). El estudio fue descriptivo. Encuesta y entrevista fueron los instrumentos
de recolección de datos. Resultados: Existen
debilidades en los procesos de control y evaluación de la ejecución
presupuestaria en las facultades, asociadas a rendiciones extemporáneas, falta
de sanciones, ausencia de unidad de criterios y desconocimiento técnico del
personal, entre otros. Adicionalmente,
no se utilizan indicadores financieros y no es posible calcularlos porque las dependencias
académicas no llevan la data para
ello. Se concluye que las debilidades
existentes propician ineficiencia, y que
la no aplicación de indicadores, impide conocer el resultado, tomar
los correctivos pertinentes y desaprovecha las ventajas que las herramientas de control disponibles
proporcionarían a la universidad.
Palabras clave: Dependencias académicas, presupuesto,
Universidad del Zulia
Management control in the
Universidad del Zulia, Venezuela
ABSTRACT. The aim of this research was to evaluate the
budgetary administration process in the Universidad del Zulia (LUZ) academics faculties.
It was a descriptive study, surveys and interviews were applied for data
gathering. Results: There are weaknesses
in the budgetary control and evaluation processes; related to non-opportune expense
reporting, require of penalties, lack of unit criteria, and technical personnel
knowledge, among others. Additionally, financial indicators are not used,
and it is not possible to calculate them, because there is not the essential
data for do it, in the academic faculties. It follows that, the weaknesses
of processes promote the inefficiency, and the non-application of
indicators avoids knowing the management outcome, taking the opportune
decisions, and waste the management control advantages gives to the university.
Keywords: Academic faculties,
budgetary administration, Universidad del Zulia
1. INTRODUCCIÓN
La planificación del desarrollo económico y social de la Nación,
constituye una de las responsabilidades fundamentales del sector público;
actualmente el sistema de planificación es adoptado como un proceso integrado,
conformado por diversos planes donde cada uno cumple una función específica,
complementándose uno con otro. En esta
tónica encontramos el Plan Operativo Anual donde se corresponde concretar las
estrategias, objetivos y metas de largo y mediano plazo provenientes de los
planes de la Nación.
Uno de los componentes del Plan Operativo Anual es el presupuesto del
sector público, a través del cual se procura la definición concreta y la
materialización de los objetivos vinculados con la disponibilidad de los recursos
para determinado período. La concepción
moderna del presupuesto está basada en el carácter integral de la técnica
financiera ya que el presupuesto no sólo es concebido como una expresión
financiera del plan de gobierno, sino que, adicionalmente, constituye un
instrumento del sistema de planificación, que refleja una política
presupuestaria única.
El presupuesto es una de las herramientas más importantes dentro de la
gestión de una organización, ya que como expresión financiera de los objetivos
permite delinear planes, ejecutarlos, medirlos y evaluarlos de una forma
precisa y expedita. Lo anterior,
podríamos definirlo como las diferentes etapas que conforman la gestión
presupuestaria y conceptualmente se mantienen bien sea en el sector privado o
público, aun cuando en este último la nomenclatura difiere por razones de
índole legal: Se comienza con la
formulación del presupuesto, siguiendo con la discusión, aprobación, ejecución,
control y la evaluación.
En el sector público venezolano las mencionadas etapas, bajo la
coordinación de la Oficina Nacional de
Presupuesto (ONAPRE), están regidas por la Carta Magna, la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público[1]
(LOAFSP, 2014) y sus Reglamentos. Dicha
Ley indica las instituciones que figuran como entes públicos, tanto centralizados
como descentralizados funcionalmente, con o sin fines empresariales. En este
último grupo se encuentran los institutos de educación superior y
específicamente, las universidades públicas, las cuales, amén de cumplir con la
LOAFSP, están supeditadas a las directrices emitidas por la Oficina de
Planificación del Sector Universitario (OPSU) y el Consejo Nacional de
Universidades (CNU).
En
el ámbito universitario, cada
Universidad Nacional Autónoma, esta obligada a informar y presentar su
ejecución presupuestaria ante la ONAPRE y la OPSU, quienes se encargan de
evaluar la gestión de éstas, aplicando la normativa vigente. La evaluación se concibe como un proceso
normal de administración universitaria que con base en información cualitativa
y cuantitativa (Sistema de Indicadores), juzga la marcha del Proyecto Universitario en todas y en cada
una de las universidades. (OPSU, 2001).
El propósito de la evaluación no es el enjuiciamiento y calificación de
su gestión, sino el conocimiento institucional (Salcedo, 1998).
La OPSU se encarga de evaluar la gestión para calificar la marcha del Proyecto Universitario en cada una de
las instituciones, evaluándolas para determinar como se manejan los recursos
asignados y cuales son las debilidades que se presentan en el cumplimiento de
sus funciones. Sin embargo esta
evaluación se hace por universidad, ya que en el ámbito interno (dependencias académicas
–facultades- o administrativas) de cada casa de estudios superiores,
corresponde a sus propias unidades de planificación y control esa valoración.
En la Universidad del Zulia (LUZ), la Dirección General de Planificación
(DGPLANILUZ) y el Vicerrectorado Administrativo (VAD) tienen en su esfera de
atribuciones esas funciones para con la Administración Central y es extensiva a
sus 13 dependencias académicas (11 facultades y 2 núcleos), las cuales se
dividen en escuelas y/o departamentos, según sus funciones y dependencias administrativas, donde a cada
uno le corresponde una parte del presupuesto de LUZ, de acuerdo a un plan
estratégico realizado por los planificadores
y administradores.
Con
la finalidad de que la consolidación de rendición de cuentas de LUZ sea
transparente, cada facultad y núcleo debe controlar el manejo de sus recursos,
conocer el empleo de los mismos, y hacer
un seguimiento a su gestión con el objeto de entrar en el proceso de evaluación
que les permita controlar las desviaciones y poder medir el desempeño que han
tenido, encontrándose siempre en un proceso de retroalimentación, lo que
lograría día a día asignar los recursos de una forma más técnica, redundando esto en un mejoramiento
institucional (Fuenmayor, 2000).
Así
como la Universidad del Zulia es evaluada por parte de los organismos
superiores, igualmente a nivel interno de la Universidad, en las facultades y
núcleos debe existir este instrumento que permita controlar y evaluar la
ejecución de cada uno, mejorando así el proceso de asignación de los recursos
económicos, y de esta manera estimar las necesidades de funcionamiento
futuro. Sin embargo, estudios previos
(Díaz et al., 2006; Contreras y Díaz-Barrios, 2013) dan indicios de que no se
observa un monitoreo sistemático y oportuno que evalúe la actividad
presupuestaria, por lo que no se conoce la pertinencia o no en la utilización
del presupuesto asignado a cada facultad y núcleo.
El objetivo general de esta investigación fue evaluar el proceso de ejecución
presupuestaria en las 13 dependencias académicas (11 facultades y 2 núcleos) de
la Universidad del Zulia, revisando la ejecución del presupuesto a través del
cumplimiento de la normativa existente, tomando como fuente de información
tanto a los administradores de las facultades como a los directivos del máximo
organismo planificador de la Universidad, durante el último período rectoral
finalizado, correspondiente al estadio 2004-2008. Se espera en un futuro, cuando el actual
período rectoral pueda finalizar (se encuentra cercano a los siete años), hacer
la evaluación y comparación correspondiente.
2. CONSIDERACIONES
LEGALES
El
presupuesto público, sostiene Romero (2001), es una herramienta de carácter
financiero, económico y social, que permite a los gobiernos planear, programar
y proyectar los ingresos y gastos públicos, a fin de que la planeación sea muy
cercana a la ejecución. Lo anterior expres,a que el presupuesto es el
medio que utiliza el Estado nacional para predecir y decidir respectivamente, los
ingresos y egresos que se van a originar en un periodo determinado,
favoreciendo la asignación de los recursos de las instituciones, sectores o
regiones. Está regido por normas y leyes
que deben cumplirse con carácter de obligatoriedad, que son aplicadas a todo el
sector público.
Debido
al complejo entramado jurídico que rodea el Sistema Presupuestario Público
venezolano, su estudio pasa por el conocimiento de la normativa que lo rige, específicamente
por: 1. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (2000) en su título
VI, capitulo II, sección I: El Régimen Presupuestario (artículos 311 al 315) y
el título III, capitulo VI: De los derechos culturales y educativos (artículos 102 al 110); 2. Ley orgánica de la administración financiera
del sector público (LOAFSP,2014), específicamente en su Título II: del Sistema
presupuestario, pero en términos generales en todos sus títulos ya que abarca
el sistema de crédito público, sistema de tesorería, sistema de control
interno, coordinación macroeconómica, estabilidad de los gastos y su
sostenibilidad intergeneracional; todos ellos relacionados de una u otra forma
con la ejecución presupuestaria; 3. Reglamento
No.1 de la LOAFSP (2005), sobre el Sistema Presupuestario, expone detalladamente las obligaciones de los
entes públicos en todas las etapas del ejercicio fiscal; 4. Ley de
Universidades (1970) y normativas universitarias (CNU-OPSU).
La
planificación y formulación presupuestaria de la Universidad debe
principalmente enmarcarse dentro del Plan de Desarrollo Económico y Social de
la Nación y de acuerdo a las directrices y lineamientos emanados de la ONAPRE
así como de la OPSU. Igualmente, deben
regirse por las leyes y reglamentos que en materia presupuestaria se
establezcan para los entes descentralizados.
La Autoridades Universitarias emiten los lineamientos internos y
externos en materia presupuestaria, para la elaboración del Plan Operativo
Anual (POA). Esta información es bajada
a cada Unidad Administradora Desconcentrada, que a su vez les hace llegar la
información y asesora a las Unidades Ejecutoras para que elaboren su Plan
Operativo Anual (POA) específico, con el fin de establecer los objetivos y
metas a realizar, así como las estimaciones de ingresos por fuente de
financiamiento, los egresos, la planificación y la formulación de los recursos
humanos.
En
el caso específico de la Universidad del Zulia (LUZ), la ejecución es desconcentrada,
cada dependencia, facultad y núcleo, ejecuta su presupuesto y mensualmente
deben rendir cuenta de sus operaciones al Vicerrectorado Administrativo y
trimestralmente rendir su ejecución a la DGPLANILUZ. Este es el deber ser a través del cual se
lleva a cabo el control interno de la ejecución presupuestaria en la
Universidad.
3. METODOLOGÍA
Para alcanzar el objetivo de evaluar el
proceso de ejecución presupuestaria en las facultades y núcleos de la
Universidad del Zulia durante el último período rectoral finalizado (2004-2008),
se ejecutaron dos tareas: en primer
lugar Verificar el cumplimiento de los reglamentos y normas utilizadas en
la ejecución presupuestaria de LUZ (a través de tres indicadores: Constitución
Nacional y LOAFSP y CNU-OPSU); y en
segundo lugar: Caracterizar la
ejecución presupuestaria de cada facultad y núcleo de la Universidad del Zulia
(a través de cuatro indicadores: asignación, distribución, realización,
rendición); La primera tarea se ejecutó mediante una entrevista en
profundidad a la Jefe de Presupuesto de la DGPLANILUZ, máximo organismo
planificador de esta casa de estudios para lo cual se realizó una guía de
entrevista. En la caracterización de la
ejecución presupuestaria se utilizó una encuesta con preguntas mixtas
(dicotómicas, selección múltiple y abiertas) a los administradores de cada
facultad y núcleo.
La
validez se realizó a través de juicio de expertos y para la confiabilidad de la
encuesta se aplicó una prueba piloto a siete elementos con las mismas
características de la población original a fin de efectuar una valoración del
proceso de análisis, lo cual es compatible con investigaciones cualitativas
(Hernández y col, 2003). Al comparar las
respuestas de los elementos encuestados, se encontró una alta consistencia de
respuestas, excepto en cuatro ítems que fueron eliminados.
4. RESULTADOS Y DISCUSIÓN
4.1. Identificar los reglamentos y normas
utilizadas en la ejecución presupuestaria de LUZ (a través de tres indicadores:
Constitución Nacional, LOAFSP y CNU-OPSU
Basados en el marco legal vigente (Constitución Nacional, LOAFSP,
Reglamento Nº1, normativas CNU-OPSU) se preparó la guía de entrevistas que se
aplicó a la Jefe de Presupuesto de la DGPLANILUZ, con el objetivo de
identificar aquellos utilizados por la Universidad y verificar el cumplimiento
de la normativa.
En cuanto a los elementos presupuestarios indicados en la Constitución
Nacional (primer indicador), se encontró que hay libertad de planificación de
metas y siempre se elabora anteproyecto de presupuesto. Sin embargo, lo más
relevante es este punto, fue la ausencia de un manual de normas y procedimientos
que oriente a la institución anualmente en la elaboración del anteproyecto de
presupuesto. Esta situación le imprime
una asistematicidad que coadyuva al incumplimiento de los tiempos de entrega. Los
resultados encontrados se resumen en la tabla
I. Cumplimiento de la Constitución nacional.
TABLA I
Cumplimiento de la Constitución
Nacional
|
1. Se verifica la Autonomía Universitaria, al tener LUZ la libertad
de: Planificar las metas, organizar los recursos y ejecutar la gestión.
2. Se efectúa la elaboración del Anteproyecto para el año
fiscal a presupuestar, con las siguientes debilidades:
· Ausencia de un Manual de Normas y Procedimientos.
· Incumplimiento de los tiempos de entrega.
|
Fuente:
Elaboración propia
Con relación al cumplimiento de la LOAFSP y su Reglamento Nº1, se
estudiaron 18 aspectos contenidos en la normativa, encontrándose que LUZ cumple
la formalidad de la norma en cuanto a los subprocesos del sistema
presupuestario, así como la programación físico-financiera y la técnica
presupuestaria vigente (hasta el 2005 se aplicó presupuesto por programas y a
partir de 2006, presupuesto por proyectos). Sin embargo, existen debilidades en cuanto a la
distribución, ejecución y rendición interna y externa.
Yendo más allá de la norma, ésta se cumple pero solo de manera formal,
tal es el caso del presupuesto por programas (PPP), donde el Gobierno Nacional,
de acuerdo con la información recibida, no exigía un presupuesto por programas, básicamente exigía
un presupuesto elaborado con la técnica tradicional, donde los gastos o
estimaciones se elaboran basándose en los ejercicios económicos anteriores,
pero distribuido administrativamente en programas; esto dista mucho de lo que
es el proceso de planificación que aterriza en un presupuesto por programas el
cual según Álvarez y col (1996) está basado en un conjunto de objetivos y metas
institucionales, que desagregándolas forman los objetivos y metas de las
unidades que la conforman, representándolas en el presupuesto que es la
expresión financiera de esas metas.
El
Gobierno Nacional en el año 2006, crea la
técnica de elaboración de Presupuesto por Proyectos y Acciones Centralizadas, “…
como un esfuerzo sistemático para mejorar la asignación y distribución de los
recursos públicos a los organismos nacionales; mejorar la vinculación del plan
y el presupuesto y los procesos de seguimiento y evaluación de la gestión
pública” (ONAPRE, 2014:20).
Tal
vez ante la carencia de resultados por la aplicación fallida del PPP y no
habiendo identificado el problema, hace el gobierno esta modificación, sin
darse cuenta de que lo definido Por
Proyectos es lo mismo que engloba la técnica Por programas, solo que según la teoría por proyectos es mas
simplificado cambiando los programas, sub-programas, operaciones, actividades,
y tareas, en proyectos, acciones específicas y acciones centralizadas. Sin embargo, el proyecto tiene un principio y
un fin, es esencialmente una meta de corto plazo, pero las metas académicas: docencia,
investigación y extensión, no pueden ser proyectos finitos, y ahora están
obligados a reflejar las funciones recurrentes como proyectos que en realidad
no lo son o peor aun, como simples acciones.
Habría que preguntarse: ¿se mejoró la asignación, distribución,
seguimiento y evaluación? En los 10 años que lleva en ejecución no se ubican
reportes de mejorías en estas áreas.
Continuando
con el análisis del cumplimiento de la LOAFSP, más allá de lo formal, se
encuentra que otros aspectos tienen mucha discrecionalidad en su ejecución,
como es el caso de la asignación de Créditos Presupuestarios. De lo asignado a la Educación Superior
anualmente, sólo un tercio (1/3) llega a las universidades nacionales e
institutos y colegios universitarios, el resto se dirige a las misiones del gobierno (Misión Sucre,
Aldeas Universitarias y proyectos del Ministerio de Educación Superior (MES);
sin demeritar las buenas intenciones gubernamentales con sus proyectos bandera,
el hecho cierto es que al sistema de educación formal de superior sólo está
llegando el 33% de lo que teóricamente está siendo asignado. Lo anterior
distorsiona las estadísticas internacionales en cuanto al porcentaje que
Venezuela destina a educación superior porque las misiones son medidas de corto plazo que no responden a planes
estructurales de largo plazo para elevar el nivel educativo del país.
En
LUZ, la distribución a cada facultad y núcleo se realiza de acuerdo al criterio
de tamaño (facultades grandes, medianas y pequeña). Este criterio tiene un
amplio margen que no explica los planes que cada facultad tiene y su tasa de
crecimiento, por lo tanto pueden recibir el mismo presupuesto dos facultades
con necesidades muy disímiles. De igual
manera, a lo interno de cada facultad, no existen criterios para la
distribución, sino que cada Decano o Director la realiza de manera
discrecional, ignorando en el mayor de los casos los planes operativos
realizados.
En otras áreas sencillamente no se acata la norma, tal es el caso de los
tiempos de entrega de las facultades hacia los entes centrales, en cuanto a
planificación y ejecución, lo cual ocasiona que la Universidad como institución
no cumpla con la entrega de información a todos los entes externos. Pareciera
que el personal responsable de elaborar la rendición no le da importancia a los
lapsos estipulados, este comportamiento podría ser ocasionado por no existir
una cultura de evaluación, pertenencia, responsabilidad y compromiso, lo que
origina que el Departamento de Contabilidad y el Vicerrectorado Administrativo
se retrasen, y por ende DGPLANILUZ no pueda consolidar la información
presupuestal a tiempo. Aunque también se
debe a la falta de un sistema de sanciones que incentive el cumplimiento de las
obligaciones a cada funcionario involucrado en un proceso.
A la situación se une el que los funcionarios son designados por RRHH
(fuera de la norma) y sus cauciones son posteriores a la asunción del cargo, e
incluso se hacen para cumplir el requisito cuando se va a entregar el cargo, ante
esto, podría alegarse una indefensión total de nuestra institución. Una síntesis
de estos resultados se presenta en la tabla II. Cumplimiento de la LOAFSP y reglamento
nº 1.
TABLA II
Cumplimiento de la LOAFSP y reglamento nº 1
|
Se cumple
formalmente la norma en cuanto a:
· Presupuesto vinculado al Plan de Desarrollo Económico y Social de la
Nación
· Formulación, asignación, distribución, ejecución y control del
presupuesto de acuerdo a las exigencias de la Ley.
· LUZ cumple con la programación formal y registro de lo físico y
financiero.
· El Ejecutivo Nacional designa un porcentaje del presupuesto del
Ministerio de Educación Superior para las Universidades Nacionales.
· Técnica presupuestaria de acuerdo a la normativa vigente.
Discrecionalidad
en:
· El CU realiza la asignación general de los créditos a cada facultad,
núcleo y dependencia.
· La distribución interna a nivel de facultad y núcleo es realizada por
cada una de ellas.
· Designación de los funcionarios administrativos es realizado por la
Dirección de Recursos Humanos.
· La caución exigida en la ley a los funcionarios, se hace a través de una
Póliza de Fidelidad con montos no actualizados y posteriores a la posesión de
los cargos.
· El presupuesto se maneja a través de fondo de anticipo.
No se
cumple la norma:
· La rendición de cuentas es a destiempo.
· No existen mecanismos de control, que obliguen a las unidades a
cumplir con su deber.
· Debido a la falta de rendición oportuna, la evaluación externa por
parte de los entes contralores se hace a destiempo o no se efectúa.
|
Fuente: Elaboración propia
En
cuanto a la u evaluación interna de la ejecución presupuestaria, la jefe de
presupuesto señaló que LUZ realiza una evaluación interna trimestral de lo
ejecutado contra lo planificado, básicamente en los gastos fijos que para el
período, alcanzaban el 75% del presupuesto total, se hace monitoreo aleatorio, no exhaustivo, a
las unidades en esta evaluación, pero no hay sanciones.
Referente a la evaluación de cada unidad
ejecutora, cada Coordinador Administrativo está obligado a autoevaluar su
gestión. Según las encuestas aplicadas
se encontró que sólo 40% de los Coordinadores Administrativos evalúan la
gestión, y 60% restante no efectúa evaluación alguna. Apunta Del Río González (2000) que la
evaluación permite presentar un análisis detallado de cómo fue la gestión
presupuestal, los resultados obtenidos, las desviaciones ocurridas y el origen
de éstas, logrando mejorarlas o evitarlas para el siguiente periodo. En este sentido, LUZ no está en capacidad de
conocer como fue su gestión, las desviaciones y menos aún las correcciones a que
haya lugar.
El tercer
indicador, CNU-OPSU, fue subdividido
en dos sub-indicadores: Formularios e Instructivos
para la Programación del Presupuesto y Controles
Internos. De la entrevista se
desprende que se cumple con todas las exigencias de estos entes. En cuanto al primero, revisando la estructura
y la información de cada instructivo, se aprecia que estos son muy extensos, y
solicitan una gran cantidad de información a las universidades, lo que se
podría considerar como un problema para las instituciones, debido a que tienen
que recolectar y manejar un alto volumen de data en un tiempo que puede ser
considerado corto para cumplir, tomando en cuenta que también la información
depende de las unidades que la conforman.
En
cuanto a los Controles Internos, la
entrevista reveló que en estos momentos hay debilidades; existe una unidad de Control Presupuestario y
una Contraloría Interna que sólo ejercen
la función de control posterior. Sin
embargo, es el propio administrador quien tiene la responsabilidad del control
previo. En este punto cabe mencionar lo
expuesto por Burbano (2005) quien dice que a medida que se desarrolla o
evoluciona una jornada laboral cada área
debe presentar informes periódicos, los cuales pueden ser mensuales y/o
trimestrales, que reflejen los movimientos y acciones ejecutadas, lo que
permitirá cumplir con la cuarta etapa del ciclo presupuestario, denominada
control, seguimiento o monitoreo. Siendo
esta una etapa importante dentro del ciclo, porque tiene el propósito de
garantizar el cumplimiento de las metas.
La
Universidad del Zulia, hasta el año 2005, contaba con el Departamento de
Control Presupuestario (previo y concurrente), quienes eran los que se
encargaban de llevar el control de todas las ejecuciones de los presupuestos de
cada unidad administradora, a través del Sistema Computarizado. Todo gasto generado a través del presupuesto
pasaba obligatoriamente por dicho departamento,
se efectuaba su control previo y de esta manera se validaba que los
gastos no fuesen mayores que lo asignado, asimismo, que el gasto estuviese
reflejado en el clasificador de cuentas correctamente, entre otras.
A
partir de 2006, se eliminó el control previo, debido a la transformación de
estructura generada en el ámbito interno y a la automatización de los procesos,
a través de la creación de un nuevo sistema que minimizaría los errores y
tiempos de respuesta (Sistema de
Información para la Administración de facultades y dependencias de LUZ, SIALUZ). Esto generó debilidades en el control porque
en la práctica no se pudo poner en funcionamiento oportunamente, este sistema
que permitiría ejecutar y llevar el control.
Cada unidad ejecutora tuvo que llevar sus procesos manualmente, sus
controles previos y concurrentes. No existiendo, en la práctica, controles ni previo, ni concurrente, la ejecución presupuestaria estaba
exclusivamente a cargo de cada administrador quien tenía y tiene la
responsabilidad de controlar su
ejecución. Fue un período de mucho atraso en las rendiciones. [2]
La
información recabada tanto desde el lado de los administradores, como del lado
de los planificadores es que estos controles no se llevan a cabo, lo que ocasiona
gastos no planificados y sobregiros en el presupuesto, que a la hora de rendir
cuentas puede generar algún tipo de crisis, ya que se causan gastos sin
respaldo financiero. Una síntesis de este indicador se presenta en la tabla
III. Cumplimiento normativa OPSU.
TABLA III
Cumplimiento normativas de la Oficina de Planificación del Sector
Universitario (OPSU)
|
· La universidad cumple con las exigencias de la OPSU
· La OPSU exige a las universidades demasiada información en períodos
muy cortos
· Eliminado control previo, sólo control a posteriori
|
Fuente: Elaboración propia
Resumiendo los resultados de la dimensión planteada Reglamentos y Normas,
encontramos que las Universidades Nacionales como Instituciones Autónomas,
están sujetas a las regulaciones, reglamentos
y normas de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley
Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP), el
Reglamento No.1 de la LOAFSP, por el
Consejo Nacional de Universidades (CNU), y la Oficina de Planificación del
Sector Universitario (OPSU), en lo referente al sistema presupuestario. Pudiéndose decir que la Universidad del Zulia cumple
las formalidades exigidas por cada ente contralor.
Sin embargo, más allá de la parte formal de la entrega de documentos, se
percibieron falencias al momento de la elaboración del presupuesto, por no
contar con un manual de normas y procedimientos en el plan-presupuesto, que les
permita unificar criterios y conceptos, y contar con una guía que ayude al aumento de la efectividad en el
trabajo y la coordinación de esfuerzos hacia el objetivo planteado. Por otra parte, y referente al control, no
existe una unidad que ejerza la función de control previo, lo cual les permitiría
(Welsh y col, 2005) prevenir desviaciones en la calidad y en la cantidad de
recursos utilizados en la organización. Se reporta discrecionalidad en cuanto a
asignación, rendición de fondos y fechas de entrega de proyecto. Existen carencias en cuanto a normativas
internas que sistematicen procesos y los hagan evaluables, agravado por
ausencia de sanciones ante el incumplimiento del deber, todo lo anterior redunda
en una evaluación presupuestal deficiente.
4.2.
Caracterizar la ejecución presupuestaria de cada facultad y núcleo de la
Universidad del Zulia (a través de cuatro indicadores: asignación,
distribución, realización, rendición
La segunda tarea planteada, fue caracterizar la ejecución presupuestaria
de cada facultad y núcleo de la universidad.
Para el logro de este objetivo específico, se utilizó la encuesta
aplicada a los Coordinadores Administrativos
de las 11 facultades y dos núcleos de LUZ, lo que permitió describir la
ejecución del presupuesto. La dimensión en estudió de este objetivo (Ejecución), se analizó a
través de cuatro indicadores a saber, según la literatura que sobre ejecución
presupuestaria pública se encuentra en las leyes y reglamentos:
4.2.1. Asignación
de recursos,
4.2.2. Distribución
por dependencia,
4.2.3. Realización
del gasto,
4.2.4. Rendición de cada dependencia.
En el indicador, Asignación de Recursos
(4.2.1), los encuestados manifestaron que las asignaciones internas del
presupuesto de las facultades y núcleos son efectuadas por cada unidad
ejecutora, porque son las que tienen el conocimiento de sus necesidades, realizando
posteriormente la programación de sus recursos, que para el fondo de
funcionamiento es asignado a un conjunto de partidas presupuestarias. Esto coincide con una de las fases del ciclo
presupuestario, tal como lo indica Burbano (2005) que se fija lo que se propone
alcanzar y luego se asigna los recursos para lograr lo planteado.
Dentro de la Ley de Presupuesto Anual del Gobierno, existe una
asignación de recursos para el Ministerio de Educación Superior, la cual es distribuida
entre sus organismos adscritos, incluidas las universidades nacionales que
tienen su porcentaje de asignación por el gobierno nacional y por el Consejo
Nacional de Universidades (CNU). Asignado
según lo diferentes programas existentes (enseñanza, investigación, extensión,
actividades centrales, actividades comunes, partidas no asignables a programas),
más normas CNU (investigación, post-grado, bibliotecas, deporte, cultura,
convenios institucionales entre otras).
En el ámbito de cada universidad, el Consejo Universitario, es quien
decide el presupuesto a asignarle a cada facultad y núcleo, esto se efectúa sin
tomar en cuenta la programación del gasto realizada por cada una de ellos. Efectuándoles recortes presupuestarios que
perjudican el normal funcionamiento de sus actividades. A lo interno de cada dependencia, cada decano
tiene sus criterios y control de asignación a las escuelas, departamentos,
entre otras que puedan conformarlas, estos criterios son según el interés y
plan de gestión planteado, es decir no existe uniformidad de criterios para la
asignación, solo existe un criterio general que es el tamaño de cada facultad y
núcleo.
Concomitante con lo anterior, la Dirección General de Planificación
Universitaria (DGPLANILUZ) le exige a
cada facultad y núcleo la elaboración de un Plan Operativo que forma parte del
Anteproyecto de la Institución.
Entonces, si la asignación es recortada sin tomar en cuenta los
objetivos de esa programación y sin analizar las consecuencias que puedan
ocasionar, ¿qué sentido tiene el esfuerzo y el trabajo realizado por cada
administrador y planificador?. Esta situación
puede generar en el personal involucrado desinterés y falta de compromiso con
el proceso de transformación universitaria.
Igualmente se puede apreciar, que la entrevista indicó el deber ser más
no lo que en realidad se hace; es cierto que cada planificador y administrador
asigna los recursos según sus necesidades, pero las asignaciones presupuestales
al final no son decisiones de ellos sino de cada autoridad de las facultades y
núcleos.
Con respecto al indicador, Distribución
por Unidades Ejecutoras (4.2.2): La distribución del presupuesto de LUZ,
comienza desde el momento que se decreta la distribución general del
presupuesto de gastos de la República, como lo indica la LOAFSP y su Reglamento
No.1, en su artículo 42. Decretada la
distribución general del presupuesto de gastos, la máxima autoridad de cada
órgano ordenador de compromisos y gastos, dictará una resolución que
establecerá la distribución administrativa de los créditos presupuestarios, la
que comunicará a la ONAPRE. Los
resultados obtenidos de los encuestados, indican que luego de realizarse la
asignación de los recursos financieros a cada Decanato, estos son distribuidos
entre las unidades ejecutoras que la conforman.
Vale decir: unidades administrativas, escuelas (pre-grado), post-grado,
extensión, institutos de investigación, granjas (en el caso de la facultad de
agronomía), clínicas veterinarias (en el caso de la facultad de ciencias
veterinarias), entre otras.
En el análisis de la información
obtenida a través de las encuestas, se observó que los coordinadores administrativos
no cuentan con información sobre los criterios o lineamientos que utilizan los
Decanos para distribuir las asignaciones entre las unidades ejecutoras que
conforman las facultades o núcleos. En la realidad no existen patrones generales
para la distribución del gasto, esta va a depender de los intereses del decano
y del manejo que se le quiera dar a los recursos en su gestión. Igualmente, al reducirse el presupuesto de
cada dependencia (facultad y núcleo), el presupuesto de cada unidad ejecutora también
se reducirá, necesitando realizar ajustes en su programaciones y ejecuciones, lo que trae como consecuencia
traspasos presupuestarios y solicitud de créditos adicionales para proyectos o
actividades que no pueden ser culminadas.
Con respecto al indicador, Realización del Gasto (4.2.3.), los coordinadores
administrativos encuestados, señalaron que para efectuar la ejecución del gasto
obligatoriamente se guían por el clasificador presupuestario, que está
conformado por diferentes partidas, que son manejadas de acuerdo a las
necesidades y a la programación de fondos elaborada. Igualmente, indicaron que las partidas de
gastos ejecutadas son materiales y suministros, equipos, servicios, ayudas
económicas, transferencias, así como también, con menos frecuencia gastos de
personal.
La ejecución se realiza mensualmente por dozavo, al momento de recibir
el dozavo del mes en cuestión, los administradores pueden comenzar a efectuar
los gastos, siguiendo las normas que lo rigen. Realizan un análisis del gasto, incluyendo un
control previo de éste con sus soportes, verificando su origen y su inclusión
en el Plan operativo. Luego proceden a
codificar los gastos, según su naturaleza en el clasificador presupuestario. Posteriormente se aprueban y se emiten los
cheques que han sido registrados y procesados en el Sistema Integrado de
Administración de LUZ (SAILUZ), el cual utilizan para llevar un mejor control
sobre la ejecución del presupuesto. La
ejecución es regida por los artículos que conforman el Reglamento No. 1 de la
LOAFSP, en su secciones séptima (estructura para la ejecución financiera del
presupuesto de gastos), octava (del registro de los gastos), novena (de los
fondos en avance) y décima (de los fondos de anticipo). De igual manera, tiene
sustento teórico ya que este proceso es la puesta en práctica de la programación planteada, (Welsch y col, 2005).
Profundizando en las respuestas
obtenidas, se encontró que, si bien es
cierto que la ejecución del presupuesto es (de acuerdo a la norma) guiada por el
clasificador presupuestario, lo que permite una mayor uniformidad, homogeneidad
y control del presupuesto; la ejecución no se realiza en dozavos, puesto que aun cuando está programado de enero a
diciembre, las asignaciones no comienzan
a llegar a la Institución desde el primer mes del año, sufriendo un retraso en
la ejecución de pagos programada, y ello implica que los administradores tienen
que buscar créditos para poder continuar con el funcionamiento de las
facultades y núcleos que administran.
Otro elemento importante en la ejecución son los traspasos
presupuestarios. Como se explicó anteriormente, al verse disminuido el
presupuesto de las unidades ejecutoras, sin tomar en cuenta lo programado,
estas se ven en la obligación, en algunos casos, de realizar traspasos
presupuestarios en función de la operatividad de las unidades; por otro lado,
las autoridades, en ocasiones, obvian lo planeado y toman decisiones que
ameritan traslados de fondos entre partidas o subpartidas. Todo lo anterior se
realiza, sin reparar en las implicaciones legales (Restricciones de partidas y
montos especificados en el reglamento
No.1 de la LOAFSP). En este aspecto que no
se cumple ni se le da importancia a la programación de los fondos realizada. A partir de 2006 la DGPLANILUZ está haciendo
un esfuerzo por crear conciencia sobre la vinculación plan-presupuesto entre
todos los involucrados en el proceso, para poder tener un mejor manejo en el
presupuesto asignado a la Institución, pero es un trabajo en proceso.
En la Rendición de cada
dependencia (4.2.4), los coordinadores administrativos revelaron que el Sistema
Integrado de Administración de LUZ (SAILUZ) les facilita la rendición de
cuentas, pues éste les permite registrar los gastos, y generar una serie de
reportes de lo ejecutado por cada unidad, que son recopilados en la
coordinación administrativa, los cuales son remitidos al Departamento de Contabilidad,
al Vice-administrativo y a DGPLANILUZ. También
expresaron, que estos cumplen trimestralmente con la rendición de cuentas
exigidas por DGPLANILUZ, y mensualmente o hasta dos veces al mes, según las
peticiones de las autoridades, al Vicerrectorado Administrativo de LUZ. Lo anterior encuentra su soporte teórico en
el desarrollo de los informes de resultados expuestos por Welsch y col (2005).
En el estudio realizado sobre este tema,
se apreció que las facultades y núcleos teóricamente si cumplen con la rendición de cuentas de la
ejecución de sus recursos, pero hay una
gama en este cumplimiento. Existen desde facultades que mes a mes
cumplen estrictamente sus tiempos y tienen rendiciones sin detalles, a
facultades que tienen retardo de varios meses en sus rendiciones y con muchas
objeciones. En promedio es extemporánea; es decir, incumplen los tiempos de
entrega, acarreando a su vez, el
incumplimiento de la ley por parte de la Institución, a la cual el gobierno
nacional exige rendir cuentas al cierre del año ejecutado. Igualmente la
rendición de cuentas presentadas de forma extemporánea dificulta y
retarda el proceso de evaluación, tanto
interna como externa. Se aprecia que existe un bajo nivel de responsabilidad
por parte de los administradores, al igual que se carece de mecanismos y
medidas que obliguen al personal involucrado al cumplimiento oportuno de la rendición de cuenta.
Ahora bien, al no rendir cuentas de forma oportuna se presentan fallas
en el proceso de control, no se puede hacer análisis comparativo para detectar
fallas, conseguir causas y buscar posibles correctivos, para así mejorar el
manejo de los recursos financieros asignados. Se desaprovechan los beneficios del control (Burbano,
2005).
En síntesis, al caracterizar la Ejecución del gasto de las facultades y
núcleos, observamos que estructuralmente las facultades y núcleos son
diferentes, variando en su funciones y servicios. Por lo tanto, las asignaciones y distribución
de recursos deberían variar de acuerdo a sus características varían;
destacándose que los mismos son insuficientes para cubrir las necesidades. Con respecto a la realización del presupuesto
los pasos involucrados son similares, utilizando como herramienta un sistema de
diseño interno de la universidad y el clasificador de cuentas, lo que les
permite controlar la ejecución. Sobre la
rendición de cuentas, se observó que no es cumplida a cabalidad por toda la
población, su cumplimiento es mas bien extemporáneo, acarreándole dificultades
a la Institución al no contar con la información del cierre de la gestión
presupuestaria, y retrasando el proceso de evaluación. Un resumen de los resultados
obtenidos en los indicadores señalados, pueden observarse seguidamente, en la
tabla IV.
TABLA IV
Ejecución
del gasto de cada Facultad y Núcleo de LUZ
|
||
4.2.1.
|
Asignación
|
· El presupuesto aprobado normalmente es menor al presupuesto propuesto.
Desvinculación programación-asignación
· Criterio de asignación de recursos a cada facultad: tamaño.
· Criterio de distribución de recursos a lo interno de cada facultad:
Discrecionalidad del Decano.
|
4.2.2.
|
Distribución
|
· La ejecución se basa en el clasificador presupuestario y se realiza
por dozavos.
· Demora en el envío del dozavo por parte del Gobierno Nacional, origina
retraso en la ejecución presupuestaria y endeudamiento con proveedores para
cumplir con el funcionamiento de la institución.
· Presupuesto disminuido genera ejecución no acorde a la programación y
traspasos presupuestarios frecuentes.
· Desconocimiento del personal en los artículos de la Ley que rigen los
traspasos presupuestarios.
|
4.2.3.
|
Realización
|
· Rendición de cuentas extemporánea, Incumpliendo la LOAFSP.
· Bajo nivel de responsabilidad por partes de los administradores.
· Carencia de mecanismos y medidas que obliguen al cumplimiento de la
rendición.
· Fallas en el proceso de control por rendición extemporánea.
|
4.2.4.
|
Rendición
|
· Sólo el 50% de las Facultades y núcleos evalúan y toman medidas
correctivas.
· No existe una evaluación oportuna.
· No existe cultura de evaluación.
· Las facultades y núcleos no utilizan indicadores de desempeño y
financieros para su evaluación.
|
Fuente: Elaboración propia
Finalmente, la gestión presupuestaria de las facultades y núcleos de la
universidad del Zulia, actualmente no puede ser evaluada aplicando todos los
indicadores financieros que la OPSU define a nivel institucional por carecer de
la data necesaria, contando solo con los insumos para la aplicación de dos
indicadores (tasa de asignación financiera y la tasa de independencia
financiera). Sin embargo, la aplicación
de indicadores financieros dentro de la universidad, pasa por convertirse en
exigencia de las autoridades hacia las dependencias, hasta ahora los
indicadores se calculan en DGPLANILUZ, pero las dependencias no tienen
obligación de conocer o monitorear su propio desempeño. Adicionalmente, y no
menos importante, el personal de las facultades y núcleos debe ser capacitado
para obtener y mantener la data necesaria para la aplicación de los indicadores.
El control y la evaluación, son
la base de la toma de decisiones y retroalimentan la planificación, si se
carece de mecanismos de control, no se mide, ni compara, y por ende no es
posible evaluar el desempeño de la gestión, tomar medidas correctivas o tener
insumos para replanificar, y esto es una realidad tanto para las unidades que
conforman la institución, como para la misma Universidad.
En
la Universidad se llevan todas las etapas del ciclo presupuestario
(preparación, asignación, distribución, ejecución, control y evaluación); sin
embargo se visualizan debilidades e ineficiencia en cada una,
resaltándose que las etapas con mayores dificultades son la de control y
evaluación. Sin embargo, se encontró que
la distribución de los recursos en el ámbito de las facultades es absolutamente
discrecional y difiere enormemente de una facultad a otra; además se encontró
un alto nivel de centralización de las decisiones financieras en los decanatos,
lo cual podría eventualmente conspirar contra la consecución planificada y
sistemática de los objetivos.
En
cuanto a la planificación, puede decirse que LUZ acata de manera formal la
normativa legal vigente y se cubren los extremos legales. En cuanto a los
aspectos de ejecución y rendición de cuentas, se cumple medianamente. Los
resultados mostraron una ausencia de
mecanismos de sanción que haga indeseable eludir la norma y un preocupante
desconocimiento técnico del personal encargado de llevar a cabo las labores.
En
atención a los comentarios anteriores, sería deseable que se elaborara un
manual de normas y procedimientos para el proceso de planificación
presupuestaria, se requiere una organización y sistematización que de alguna
manera automatice la planificación y la haga parte del quehacer natural de cada
dependencia. Hasta ahora, según lo investigado, cada unidad espera cada año
instrucciones, no tiene un proceso autónomo de planificación. Adicionalmente, es importante implantar
mecanismos y sanciones para tratar de mejorar los tiempos de entrega de los
planes operativos, rendición de cuentas de cada dependencia, facultades y
núcleos, y así de esta manera pueda la institución cumplir a tiempo con la
entrega de su presupuesto anual, y la rendición de cuentas exigidas por el
Gobierno Nacional.
Transversal
a lo anterior, se encuentra la generación de una cultura de evaluación,
pertenencia, responsabilidad y compromiso ante LUZ, comenzando desde las
autoridades, donde comprendan que la evaluación no es para juzgar ni perjudicar
al personal, sino para monitorear y
poder mejorar cada vez la gestión universitaria.
Se
considera pertinente proponer que cada facultad lleve registros contables;
mejore el registro de los activos y de las unidades de transporte, donde se
pueda presentar registros individuales. Todo lo anterior a fin de que puedan
aplicar indicadores financieros y autoevaluar su gestión. Finalmente, se propone
que la aplicación de los indicadores financieros tenga un carácter de
obligatoriedad, a nivel de facultades y núcleos. El autocontrol, la autoevaluación y la
autoresponsabilidad son los mejores caminos para, en esta era postmoderna,
lograr una mejora sustancial y evidente en la gestión de cada dependencia de
nuestra universidad.
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Rivera, Carlos, (2005), Presupuestos. Planificación y control,
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[1] La LOAFSP se sancionó por
primera vez el 5 de Septiembre del 2000 según Gaceta Oficial
N° 37.029; a partir de allí, ha sufrido sucesivas modificaciones, siendo la
última el 17/11/2014 según Gaceta Oficial Nº 6.147 Extraordinario y con
vigencia a partir del 01/01/2015.
[2] Para
el año 2008 ya estaba en
funcionamiento el Sistema de Información para la Administración de Facultades y
Dependencias de LUZ (Sialuz), el cual tiene el objetivo de proporcionar un
marco de trabajo que permita visualizar y manejar de forma automatizada los
procesos presupuestarios y administrativos de los Fondos de Funcionamiento e
Ingresos Propios de LUZ. Además, se integró a los otros sistemas (Finanzas,
Presupuesto y RRHH) de LUZ. Todavía no ha sido evaluado.
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